Lausunto

Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi poronhoitolain muuttamisesta

23.04.2020

Maa- ja metsätalousministeriö

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK r.y. kiittää mahdollisuudesta lausua maa- ja metsätalousministeriön laatimasta luonnoksesta hallituksen esitykseksi ja esittää kunnioittaen seuraavaa:

Lautakunnan on oltava vapaaehtoinen sovitteluelin

Esitysluonnoksessa sanotaan lautakunnan velvollisuutena olevan edistää sovintoa osapuolten välillä. Vapaaehtoiseen osallistumiseen perustuva sovitteluelin onkin ainoa suomalaiseen oikeusjärjestelmään sopiva tehtävä perustettavalle lautakunnalle. MTK ja Paliskuntain yhdistys ovat valmistelun aikana ilmaisseet ministeriölle yhteisen tahtonsa aikaansaada sovitteluelimenä toimiva lautakunta, jonka tehtävänä olisi pyrkiä aikaansaamaan sovinto riidan osapuolten eli vahinkoa kärsineen viljelijän ja vahingonkorvausvelvollisen paliskunnan välillä varsinaisen oikeudenkäynnin välttämiseksi. Ministeriön laatima esitysluonnos ei valitettavasti ole sisällöltään sellainen.

Esitetty lautakuntamalli ei edistäisi sovintoa erimielisyystapauksen osapuolten välillä. Koska lautakunnan antama arviolausunto ja ratkaisusuositus olisi ratkaisevaksi tarkoitettu todiste mahdollisessa myöhemmässä oikeudenkäynnissä, niin kiistan osapuolet olisivat tosiasiassa pakotettuja lautakuntamenettelyn loppuun saakka pysymään täysimääräisesti kaikissa vaatimuksissaan. Epäilemme vahvasti, että yksikään lautakunnan käsittelemä asia ei päätyisi osapuolten vapaaehtoisesti solmimaan sovintoon. Esitysluonnoksen mukainen lautakunta olisi tosiasiassa käräjäoikeudessa käsiteltävän riita-asian todistelua pakolla valmisteleva lautakunta. Todisteluun liittyvä pakko ei oikeusjärjestyksen mukaan sovi sellaisen riita-asian käsittelyyn, jossa sovinto on sallittu.

MTK ei pidä esitettyä lautakunnan toimintamallia ja tehtävää sovittelulautakunnalle sopivana. Sovittelulautakunnan toiminnan pitäisi perustua osapuolten vapaaehtoiseen osallistumiseen ja mahdollisuuteen neuvotella sovinnosta ilman pakkoa tai huolta sovintoneuvotteluissa annettujen lausumien vaikutuksesta mahdolliseen myöhempään oikeudenkäyntiin. MTK edellyttää esitystä muutettavan siten, että lautakunta voi antaa asiassa ratkaisusuosituksen vain molempien riidan osapuolen suostuessa lautakuntamenettelyyn.

Vastuu poronhoitotöistä ja vahinkojen korvaamisesta on lain mukaan paliskunnalla

Toinen keskeinen huomio ministeriön laatimasta esitysluonnoksesta koskee poronhoitolain mukaisia poronhoitotöitä ja korvausvelvollisuutta yleensä. Poronhoitolain mukaan paliskunnilla on vastuu tehdä poronhoitotyöt siten, että vahingot viljelyksille estyvät. Paliskunnilla on voimassaolevan lain mukaan korvausvastuu porojen aiheuttamista vahingoista. Hallituksen esitysluonnoksessa tätä korvausvastuuta pyritään rajaamaan tavalla, jota ei voida pitää hyväksyttävänä.

Korvausperusteen muutokset eivät ole olleet valmistellun lainmuutoksen tavoitteena, eikä osapuolia ole niistä aikaisemmin edes kuultu. Hallituksen esityksellä on ollut tarkoitus uudistaa vain porojen aiheuttamien vahinkojen korvausprosessi lakkauttamalla arvioimislautakunnat ja siirtämällä vahingonkorvausta koskevat riidat ensiasteena käräjäoikeuden ratkaistavaksi. Lisäksi esitetyn uudistuksen tavoitteena on ollut mahdollisuuksien mukaan luoda osapuolten keskinäistä sovintoratkaisua edistävän lautakuntamallin kehittäminen. Valitettavasti lausuttavana olevassa ministeriön laatimassa esitysluonnoksessa esitetään merkittäviä periaatteellisia muutoksia poronhoitotöihin liittyviin velvoitteisiin ja porojen aiheuttamien vahinkojen korvausperusteisiin sekä korvattavuuteen yleensä. Esimerkiksi aitaamista koskevien riitojen osalta esitysluonnoksen perusteluissa on selvästi lainvastainen väite. Toisin kuin esitysluonnoksessa sanotaan, aidan rakentamisesta kieltäytyvä maanomistaja ei myötävaikuta vahinkojen syntymiseen. Hallituksen esityksen sivulla 5 esitetty väite, jonka mukaan aidan rakentamisesta kieltäytynyt maanomistaja ei olisi oikeutettu saamaan vahingoista korvausta paliskunnalta, ei perustu lakiin. MTK pitää hyvin selvänä sitä, että voimassa oleva oikeus vahingonkorvaukseen on säilytettävä. Lakitekstissä nimenomaisesti säädettyä maanomistajan oikeutta korvaukseen ei voida poistaa hallituksen esityksen perustelutekstissä. Nyt korvausoikeus on yritetty poistaa esitysluonnoksen perustelutekstissä ja vieläpä hyvin epämääräisellä viittauksella oikeuskäytäntöön.

Ministeriön laatimaa esitysluonnosta olisi syytä myös selventää voimassa olevan lain mukaiseksi siten, että paliskunnalle määrättävä velvollisuus aidata alue edellyttää aina myös ko. alueen omistajan ja haltijan antamaa lupaa aitaamiselle ja sen toteuttamistavalle. Alueen omistajalla ja haltijalla (esim. peltoa viljelevällä vuokramiehellä) on aina oltava mahdollisuus kieltää hallitsemansa alueen aitaaminen. Aitaaminen lähes aina vaikeuttaa ja joiltakin osin myös estää alueen normaalin viljelyn. Alueen omistajalla sekä haltijalla täytyy olla lopullinen määräämisvalta aidan rakentamisesta silloinkin, kun paliskunta haluaisi aidan rakentaa.

Hallituksen esityksessä olisi syytä myös todeta paliskunnan voimassa oleva korvausvelvollisuus aidan itsessään aiheuttamista haitoista ja tulonmenetyksistä. Paliskunnan korvausvastuuta porojen aiheuttamista vahingoista ei myöskään voida vähentää sillä perusteella, että luonnonvaraiset eläimet ovat mahdollisesti rikkoneet aidan. Paliskunnan vastuu poronhoitotöistä ei pääty aidan rakentamiseen.

MTK ei hyväksy esitettyjä muutoksia paliskunnan vahingonkorvausvelvollisuuteen porojen aiheuttamista vahingoista. Maanomistaja tai alueen muu haltija ei myötävaikuta porojen aiheuttaman vahingon syntymiseen kieltämällä aidan rakentamisen. Maan omistajalla ja haltijalla on perustuslain takaama oikeus määrätä alueensa käytöstä. Vahingonkorvausvastuu porojen viljelyksille aiheuttamista vahingoista ei pääty aidan rakentamiseen. Vastuu aidan kunnossapidosta ja porojen aiheuttamien vahinkojen estämisestä sekä muistakin poronhoitoon liittyvistä töistä on myös aidan rakentamisen jälkeen täysimääräisesti paliskunnalla.

MTK edellyttää ministeriön korjaavan hallituksen esityksen voimassa olevaa poronhoitolakia vastaavaksi ja maanomistajan oikeutta kunnioittavaksi. Vahingonkorvausvelvollisuuden perusteita ei pidä muuttaa ja korvausvastuun tulee säilyä paliskunnalla.

Muut huomiomme esitysluonnoksesta

Esitysluonnoksessa on tuotu esiin viljelijöitten ja muiden alueen maanomistajien tuntema epäluottamus arvioimislautakuntajärjestelmää kohtaan. MTK voi osaltaan vahvistaa ministeriön havaitseman viljelijöitten epäluottamuksen poronhoitolain mukaista vahinkojen korvaamista koskevaa järjestelmää kohtaan. Viljelijöitten epäluottamus poronhoitoa kohtaan ei kuitenkaan ole yleistä koko poronhoitoalueella. Epäluottamusta oman alueen poronhoitoa kohtaan ei ilmene saamelaisten kotiseutualueella tai erityisesti poronhoitoon tarkoitetulla alueella. Epäluottamuksen aiheet ilmenevät poronhoitoalueen eteläosien paliskuntien alueilla, joissa porot laiduntavat jatkuvasti viljellyillä pelloilla – vaikka se on poronhoitolaissa nimenomaisesti kielletty. Näillä alueilla paliskunnat eivät myöskään viljelijöitten kokemuksen mukaan toimi poronhoitolain edellyttämällä tavalla ja pyri tehokkaasti estämään porojen pääsyä pelloille esimerkiksi valvomalla niiden liikkumista tehokkaasti. Vahinkoja kärsineitten maanomistajien ja haltijoitten määrää ei valitettavasti ole esityksessä eritelty saamelaisalueen, varsinaisen poronhoitoalueen ja muun poronhoitoalueen kesken.

MTK oudoksuu sitä, että ministeriön itsensä järjestämän kyselyn tulokset on pääsääntöisesti sivuutettu hallituksen esityksessä. Koettujen haittojen ja vahinkojen määrää ja laatua ei ole esitykseen mitenkään kirjattu. Arvioimislautakuntien päätösten täytäntöönpanoon liittyviä vakavia oikeusturvaongelmia ei ole tuotu esiin jne.

Esityksessä ei ole myöskään mainintoja uuden porojen paikannustekniikan käyttöönotosta tai viljelijöitten toivomasta viranomaisten hoitamasta keskitetystä porovahinkoilmoitusten vastaanottojärjestelmästä. Kokonaisuutena arvioiden ministeriön laatima esitysluonnos näyttäytyy viljelijöille puolueellisena, kun esitystekstissä luetellaan mahdollisia muita satovahingon syitä kuin porojen aiheuttamat vahingot. Paliskuntien mahdollisia virheitä poronhoitotöissä ministeriön esitys ei luetteloi vastaavalla tavalla.

Hallituksen esitysluonnoksessa on tuotu esiin muita toteutusvaihtoehtoja, mutta ei kuitenkaan valmistelun aikana ehdottamaamme halvinta, nopeinta ja varminta tapaa säätää porojen aiheuttamien vahinkojen arvioinnista. Arvio vahingon aiheuttajasta ja vahingon määrästä voidaan säätää paikallisen maataloushallinnon tehtäväksi vain lisäämällä sitä koskeva tehtävä kunnan maaseutuelinkeinohallinnosta annettuun lakiin. Paikalliset maaseutuelinkeinoviranomaiset voisivat antaa virkatyönä po. lausunnon. He antavat vastaavia arviolausuntoja myös valtion korvattavaksi tulevista vahingoista. Uusi sovittelulautakunta on tarpeellinen, kun sen tehtävät ja rooli määritellään tarkoituksenmukaisesti. Tämän rinnalla on tarpeen hyödyntää myös olemassa olevaa hallintoa porojen aiheuttamien viljelysvahinkojen arvioinnissa. MTK:n näkemyksen mukaan porovahinkojen arviointi tulisi säätää kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisten tehtäväksi.

Ministeriön laatiman esitysluonnoksen mukainen lautakunta käyttäisi tosiasiallista tuomiovaltaa porojen aiheuttamia vahinkoja koskevassa riita-asiassa. Sen antamat lausunnot ohjaisivat voimakkaasti tuomioistuinratkaisuja ko. asioissa. Sen vuoksi esitetyn lautakunnan kokoonpanosta, nimittämisestä, jäsenten kelpoisuusehdoista jne. olisi säädettävä laissa. Ottaen huomioon lautakunnan tehtävän vaativuuden puheenjohtajalta ja varapuheenjohtajalta olisi edellytettävä tuomarin virkaan oikeuttavaa pätevyyttä.

Esityksen mukaisen lautakunnan oikeudellinen asema jää valitettavan epäselväksi. Ehdotettu ”lautakuntamuotoinen asiantuntijaelin” ei ole esityksen mukaan lainkäyttöelin. Se ei ole osa tuomioistuinlaitosta, joka asianosaisia sitovalla tavalla päättää vahingonkorvausvelvollisuudesta. Lautakunnan päätöksestä ei saa valittaa käräjäoikeuteen, lautakuntaprosessi ei siten ole osa riita-asian oikeudenkäyntiä. Kuitenkin esityksessä sanotaan lautakunnan ratkaisua käytettävän todisteluna riita-asiassa. Onko lautakunta siis jonkinlainen riitaasiassa esitettävän todistelun pätevyyden esiarviointi tai peräti pakolliseksi säädettävä todistelukeino? Onko ministeriön tarkoituksena muuttaa todistelu porojen aiheuttamien vahinkojen korvausriidoissa legaaliseksi ja luopua todistelun vapaudesta? MTK pitää sellaista muutosta suomalaiseen oikeusjärjestykseen soveltumattomana. Vahingonkärsineen pakottaminen alistumaan hallintomenettelyyn, saadakseen oikeussuojansa toteuttamiseksi tarvittavan ratkaisevan todisteen (dispositiivisen) riita-asian tuomioistuinkäsittelyä varten, ei ole Suomen oikeusjärjestyksen mukaista. Todistelun myös porojen aiheuttamien vahinkojen korvaamista koskevassa riita-asiassa on säilyttävä vapaana.

Esitysluonnoksen mukaisen lautakunnan sanotaan hoitavan julkista hallintotehtävää ja lautakuntamenettelyyn sovellettavan hallintolakia. Toisaalta esityksessä myös heti perään sanotaan, että lautakunnan antama päätös ei ole hallintopäätös, johon voisi hakea muutosta valittamalla. Jos lautakunta hoitaa julkista hallintotehtävää, noudattaa hallintolakia, tekee asiassa lopullisen ratkaisun ja lautakunnan jäsenet toimivat virkavastuulla, niin on hyvin vaikea ymmärtää johtopäätöstä, jonka mukaan lautakunnan antama ratkaisu asiassa ei olisi hallintopäätös. Yleensä julkisessa hallintotehtävässä annettu päätös tai ratkaisu asiassa on hallintopäätös, josta on myös oikeus valittaa.

MTK ei pidä esitettyä valituskieltoa hyväksyttävänä. Suomen lain mukaan hallintoasioissa on yleinen valitusoikeus. Asiasta on määräys myös Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. Jos hallintomenettelyssä laadittava vahinkoarvio nähdään tarpeelliseksi asianosaisten välisen sovinnon edistämiseksi, niin paremmin oikeusjärjestelmäämme sopivaa olisi säätää vahinkoarvion antaminen kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen tehtäväksi ja osoittaa vahinkoarviota koskeva erimielisyysasia hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

MTK:n käsityksen mukaan esitetty lautakuntamenettely edellyttäisi aina myös vahingonkärsineen viljelijän suostumusta, koska viljellylle pellolle ei voida mennä ilman alueen omistajan tai -haltijan lupaa. Ilman viljelijältä saatavia tietoja lautakunta ei voi laatia luotettavaa arviota korvattavista vahingoista. Esitysluonnoksessa ei ole ollenkaan huomioitu sitä, että ko. tiedot ovat monelta osin luottamuksellisia. Ellei viljelijä halua lautakunnan lausuntoa tai ratkaisusuositusta asiasta, hän voi ilmoittaa nostavansa asiassa myöhemmin korvauskanteen käräjäoikeudessa, jolloin asian käsittely lautakunnassa olisi jätettävä sillensä. MTK:n mielestä asian käsittely on luonnollisesti jätettävä sillensä myös silloin, kun korvausvelvolliseksi nimetty paliskunta ei suostu ehdotettuun lautakuntamenettelyyn. Pakolla sovittelu ei sovi hallintomenettelyyn ja vielä vähemmän se sopii dispositiivisen riita-asian käsittelyyn. Hallituksen esitystä olisi muutettava siten, että lautakunta voisi ottaa asian käsiteltäväkseen vain molempien osapuolten pyynnöstä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa säädetään myös omaisuuden suojasta. Sen 1. artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Oikeuteen saadaan puuttua vain julkisen edun nimissä. Porojen laiduntamisoikeus ei ole julkisen edun vaatimaa. Porojen laiduntaminen viljellyillä pelloilla on nimenomaisesti laissa kielletty. Paliskunnilla ei myöskään ole lainmukaista oikeutta rakentaa aitoja toisen omistamalle maalle ilman maanomistajan ja alueen haltijan lupaa. Poronhoitoon liittyviä oikeuksia ei tule laajentaa maanomistajien oikeuksien kustannuksella. Omistusoikeutta suojataan Suomen perustuslain 15 §:n määräyksellä. MTK pitää ministeriön esittämän mallin mukaista lautakuntaa viljelijöiden elinkeinonharjoittamisen vapautta sekä omaisuudensuojaa vahingoittavana.

Hallituksen esitysluonnoksessa mainitun Luonnonvarakeskuksen hallinnoiman hankkeen tuottaman materiaalin oikeudellinen merkitys on syytä selventää. Hanketyönä valmistellut ”tarkistuslista, ohje sen käyttöön sekä mallipöytäkirja” olisivat esityksen mukaan hallintomenettelyssä noudatettavia normeja. Sellaisten antaminen pitäisi perustua lakiin ja ne tulisi myös yhteensovittaa (riita-asian) käsittelyssä noudatettaviin prosessisääntöihin.

Paliskunnan korvausvastuuta porojen aiheuttamista vahingoista ei voida vähentää sillä perusteella, että luonnonvaraiset eläimet ovat mahdollisesti rikkoneet aidan. Paliskunnan lainmukaisena velvollisuutena on estää porojen pääsy pelloille. Velvoite koskee sekä aidattuja että aitaamattomia peltoalueita. Hirvet tai muut eläimet eivät poista laissa säädettyä paliskunnan vastuuta pitää porot poissa pelloilta. Porojen aiheuttamat vahingot eivät siirry viljelijän vastuulle sen vuoksi, että alueella on myös hirviä. Paliskunnalla on yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden mukaisesti korvausvelvollisuus myös aidan itsessään aiheuttamista haitoista ja tulonmenetyksistä.

Ministeriön ehdottamaa 34 §:n 3 momentin muutosta ei voida hyväksyä. Esitysluonnoksen vaatimus ilmoittaa vahingosta viivytyksettä olisi huomattava tiukennus vahingonkorvausoikeudessa yleisesti noudatettuun sääntöön. Vahingonkorvausvaatimusten yleinen vanhentumisaika on kolme vuotta alkaen siitä, kun vahingonkärsinyt on saanut tiedon vahingosta ja sen aiheuttajasta.

Ministeriön tiukennusehdotus ei ole perusteltua enempien vahinkojen estämiseksi tai mistään muustakaan syystä. Esitetty määritelmä ”viivytyksettä” on liian epämääräinen ja voi aiheuttaa vahingonkärsineille perusteettomia edunmenetyksiä. Viivytykselle vahingon ilmoittamisessa voi myös olla pätevä syy. MTK pitää ministeriön esitystä kohtuuttomana poikkeuksena yleisestä vahingonkorvausoikeudesta ja vaatii sen poistamista hallituksen esityksestä.

Ministeriö esitysluonnos ei ollenkaan huomioi porojen aiheuttamien vakavien eläintautien vaaraa. Tautiriskit on sivuutettu hallituksen esitysluonnoksessa yhdellä lauseella; ”Porojen lannan sekaantuminen korjattavaan rehuun on omiaan aiheuttamaan hygieniaongelmia.” Pelloilla toistuvasti laiduntavien porojen aiheuttamien vahinkojen ja vahingon vaaran merkittävyyden selventämiseksi liitämme tähän lausuntoon ELL Olli Ruohon 16.2.2019 antaman lausunnon siitä, mitä eläinten terveys- ja hygieniariskejä porojen ulosteillaan likaamilta säilörehupelloilta korjatun rehun syöttäminen lypsykarjalle ja muille nautaeläimille saattaa aiheuttaa, ja voiko kyseistä rehua ylipäätään käyttää ruokinnassa. ELL Olli Ruoho on tuotantoeläinten terveyden- ja sairaanhoidon erikoiseläinlääkärinä sekä tarttuvien eläintautien erikoiseläinlääkärinä Suomen johtava asiantuntija alallaan. Lausunnossaan Olli Ruoho katsoo, että porojen ulosteillaan likaamaa nurmea ei voida käyttää naudoille tarkoitetun säilörehun raakaaineena. Porojen laiduntaminen maidon- ja naudanlihantuotantotilojen rehupelloilla heikentää nurmirehun laatua ja muodostaa selkeän riskin eläinten terveydelle ja tuotteiden laadulle. Lausunnossaan ELL Ruoho suosittaa estämään porojen pääsyn rehupelloille. MTK odottaa ministeriön huomioivan vakavien eläintautien leviämisen vaaran poronhoitolakia uudistettaessa.

Johtopäätös

Kaikkeen edellä olevaan viitaten MTK ilmoittaa lausuntonaan, että emme pidä ministeriön laatimaa esitystä sellaisenaan toteuttamiskelpoisena ratkaisuna. Se ei se edistä vahingosta vastuussa olevan paliskunnan ja vahingosta kärsineen viljelijän sovintoa asiassa. Hallituksen esitysluonnos ei myöskään sovellu voimassa olevaan oikeusjärjestykseemme, ja se valitettavasti sisältää monia viljelijän oikeusasemaa perusteettomasti heikentäviä yksityiskohtia. Pidämme ehdotusta myös joiltakin osin sekä Suomen perustuslain että Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaisena.

Eteläisten paliskuntien alueen tilanne poikkeaa merkittävästi poronhoidosta saamelaisten kotiseutualueella ja erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella. Poronhoitoalueen eteläosissa osa-aikaisen ja harrastusluonteisen poronhoidon osuus kasvaa jatkuvasti, mikä johtaa ilmeisiin laiminlyönteihin lakisääteisissä velvoitteissa porojen aiheuttamien vahinkojen estämisessä. Jos viljelijöille ja muille maanomistajille aiheutuneita vahinkoja ei saada vähennettyä, ratkaisuksi ei enää riitä pelkkä korvausmenettelyjen kehittäminen. Silloin on puututtava ongelmien juurisyihin myös lainsäädännön keinoin.

MTK:n vahvan näkemyksen mukaan sovittelulautakunnan on aina oltava molempien asian osapuolten tahtotilan mukainen sovitteluelin. Jos sovittelu ei toisen osapuolen mielestä ole mahdollista, niin vahingonkorvausta koskeva riita-asia tulisi käsitellä tavanomaiseen tapaan käräjäoikeudessa ilman edeltävää pakollista lautakuntamenettelyä. Näin nopeutetaan riidanratkaisua hallituksen esitysluonnokseen ja nykytilaan verrattuna. Se olisi myös kustannustehokkain ja oikeusvarmuudeltaan luotettavin tapa ratkaista riita-asia. MAA- JA

Juha Marttila
puheenjohtaja

Vesa Malila
lakimies

Vesa Malila

juristi, järjestötoiminta

järjestön sääntöasiat, järjestölliseen toimintaan ja yhdistysten jäsenyyksiin liittyvä juridinen tuki

+358 20 413 2424

+358 40 500 0878