Lausunto

Lausunto uudesta lainvalmistelun prosessioppaasta

07.08.2026

Oikeusministeriö

1. Oppaan soveltamisala ja ohjeistuksen sisällön periaatteet

Opasta sovelletaan lakien ja asetusten valmisteluun.

Oppaan soveltamisessa otetaan huomioon lainvalmisteluhankkeiden erot, jotka voivat koskea esimerkiksi  esivalmistelun tarvetta ja laajuutta. Hankkeiden erojen huomioon ottamiseksi esivalmistelun ja  perusvalmistelun välitoimia ja päätöksiä voidaan yhdistellä sen tahon päätöksellä, joka (tämän oppaan  mukaan) päättää välitoimesta. Toisaalta esimerkiksi merkittävässä hankkeessa voi olla tarpeen oppaan  vähimmäisvaatimusten lisäksi järjestää lisäkuulemisia.

Oppaassa on valmisteluprosessin kunkin vaiheen kohdalla tarpeelliset viittaukset muuhun  valtioneuvostotasoiseen yksityiskohtaiseen ohjeistukseen, joka koskee esimerkiksi vaikutusten arviointia  ja kuulemista. Lisäksi ministeriöillä on täydentävää sisäistä ohjeistusta esimerkiksi valmistelun  organisoinnista, resursoinnista, päätöksenteosta ja muusta ohjauksesta sekä seurannasta.

Oppaan periaatteista ja tavoitteista kerrotaan yksityiskohtaisesti opasluonnoksen 1 kohdassa.

Kantavaihtoehdot (valitse yksi)

Kannatan muutettuna, miten:

Perustelut:

MTK pitää lainvalmistelun prosessioppaan uudistamista tarpeellisena ja kannatettavana. Yhtenäinen  ohjeistus voi parantaa lainvalmistelun laatua, avoimuutta, ennakoitavuutta ja eri toimijoiden  mahdollisuuksia osallistua valmisteluun.

MTK katsoo, että prosessioppaan runsaat viittaukset muihin oppaisiin hajauttavat ohjeistusta ja  heikentävät sen käytettävyyttä. Keskeisten lainvalmisteluvaiheiden, menettelyjen ja vastuiden tulisi  käydä ilmi suoraan prosessioppaasta, sillä viitattu ohje ei aina sisällä asiasta selkeää tai riittävän  yksityiskohtaista vastausta.

2. Aloite

Säädösvalmisteluprosessin käynnistävistä aloitteet ja niiden käsittely ohjeistetaan opasluonnoksen 1.3  kohdassa.

Kantavaihtoehdot (valitse yksi)

Kannatan sellaisenaan

Perustelut:

-

3. Esivalmistelu

Esivalmistelun tavoitteena on koota aineisto, jonka pohjalta voidaan päättää lakihankkeen  tarpeellisuudesta ja lainvalmistelun toimeksiannosta.
Esivalmistelupäätös, esivalmistelun laajuus, toteutus ja dokumentointi sekä hankesuunnitelma  ohjeistetaan opasluonnoksen 2 kohdassa.

Kantavaihtoehdot (valitse yksi)

Kannatan muutettuna, miten:

Perustelut:

Luonnoksessa todetaan, että esivalmistelu voidaan tehdä virkatyönä tai valmisteluelimessä, ja että  siihen voi osallistua ministeriön ulkopuolisia henkilöitä. Sidosryhmien asemaa ja toimintaa  valmisteluelimissä tulisi käsitellä huomattavasti tarkemmin. Ministeriöillä on käytännössä erilaisia  tapoja järjestää työryhmien toimintaa. Oppaassa tulisi määritellä yhteiset periaatteet, jotka koskevat  sidosryhmien roolia, mahdollisuutta esittää vaihtoehtoisia ratkaisuja ja jättää eriäviä mielipiteitä  sekä kokousten dokumentointia.

Prosessioppaassa mainitaan ministeriöiden välisen yhteistyön merkitys, mutta yhteistyötä koskeva  ohjeistus jää yleisluonteiseksi. Suuri osa merkittävästä lainsäädännöstä on luonteeltaan  poikkihallinnollista. Lainsäädännön poliittinen tavoite voidaan määritellä yhdessä ministeriössä, kun 
taas toimeenpano, valvonta, rahoitus tai lakimuutoksesta aiheutuvat kustannukset kuuluvat  kokonaan tai osittain toiselle ministeriölle, virastolle, kunnille tai hyvinvointialueille. Ministeriöiden  välisen yhteistyön merkitys valmistelun sujuvuudelle on aivan keskeistä. 

Luonnoksessa todetaan valtioneuvostolain mukaisesti, että riittävän ministeriöiden välisen  yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosin kuuluu. Tämä on  oikeudellinen lähtökohta, mutta se ei vielä muodosta riittävää käytännön ohjetta  poikkihallinnolliseen lainvalmisteluun. Oppaassa tulisi käsitellä yksityiskohtaisemmin tilanteita, joissa  sääntelyn tavoite määritellään yhdessä ministeriössä, mutta toimeenpano, rahoitus, valvonta tai  käytännön vaikutukset tai osa niistä kuuluvat toisen ministeriön hallinnonalalle. 

Lisäksi oppaan 2.4 kohdassa luetellaan hankesuunnitelmaan sisällytettäviä tietoja, kuten tavoitteet,  tehtävän rajaukset, määräaika, valmisteluelimen kokoonpano sekä hankkeen ja lain  täytäntöönpanon rahoitus. Oppaassa ei kuitenkaan käsitellä riittävän selkeästi valmisteluelimen 
asettamiskirjettä eikä sitä, mitä asettamiskirjeessä tulee määrätä.

Asettamiskirje on erityisen keskeinen asiakirja silloin, kun lainvalmistelu toteutetaan  laajapohjaisessa työryhmässä, jossa on mukana ministeriöiden ulkopuolisia viranomaisia, järjestöjä  ja muita sidosryhmiä. Asettamiskirje määrittää valmisteluelimen toimivallan, tehtävän ja sen, 
millaista lopputulosta ryhmältä odotetaan. 

Lisäksi prosessioppaassa tulisi nykyistä selvemmin edellyttää, että lainvalmistelun esivalmistelussa  määriteltäisiin ensin ratkaistava ongelma ja tavoiteltava yhteiskunnallinen muutos. Tämän jälkeen  tulisi tunnistaa ja vertailla erilaiset keinot, joilla tavoite voidaan saavuttaa. Tarkastelua ei tule rajata  erilaisiin lainsäädäntövaihtoehtoihin, vaan sen tulee kattaa myös nykytilan säilyttäminen, voimassa  olevan lainsäädännön toimeenpanon tehostaminen, neuvonta, taloudelliset kannustimet, verotus,  julkinen ja yksityinen rahoitus, vapaaehtoiset toimintamallit ja kokeilut. Kyseinen asia tulee esille  vaikutusarviointiohjeessa (s. 20), mutta se puuttuu uudesta prosessioppaasta. MTK pitää tärkeänä,  että kyseinen kohta lisättäisiin myös prosessioppaaseen.

Muun muassa lainsäädännön arviointineuvosto on huomauttanut siitä, että erilaisten ratkaisujen  vertailu ei toteudu joissakin lakiehdotuksissa. Lainsäädännön arviointineuvosto on esimerkiksi  perusopetuksen mobiililaitteita koskevassa lausunnossaan (18.12.2024) edellyttänyt sen arvioimista,  voitaisiinko tavoite saavuttaa lainmuutoksen sijasta muilla keinoilla. Osakeyhtiö- ja osuuskuntalakia 
koskevassa lausunnossaan (25.5.2026) neuvosto puolestaan arvosteli sitä, ettei pois jätettyjen  vaihtoehtojen vaikutuksia ollut arvioitu eikä vaihtoehtojen hylkäämistä perusteltu riittävästi. 

Prosessioppaassa tulisi siten muodostaa selkeä ketju ongelman määrittelystä tavoitteen  asettamiseen, vaihtoehtoisten ohjauskeinojen tunnistamiseen, vaikutusten vertailuun ja valitun  keinon perustelemiseen. 


4. Perusvalmistelu

Perusvalmistelu alkaa lainvalmisteluhankkeen toimeksiannosta ja päättyy lakiesitysluonnoksen  valmistumiseen. Perusvalmistelussa laajennetaan, syvennetään ja tarkennetaan esivalmistelussa koottua  tietoa valmisteltavasta asiasta, ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista sekä selvitetään tarkemmin  perustuslakiin ja muuhun lainsäädäntöön liittyvät sekä muut oikeudelliset kysymykset. Perusvalmistelun työsuunnitelma, tietopohjan kokoaminen ja lakiesitysluonnoksen (HE-luonnos)  laatiminen ohjeistetaan opasluonnoksen 3 kohdassa.


Kantavaihtoehdot (valitse yksi)

Kannatan muutettuna, miten:

Perustelut:

Perustuslailliset kysymykset tulisi tunnistaa jo tietopohjaa koottaessa. Erityisesti omaisuudensuoja  on arvioitava, jos sääntely rajoittaa omaisuuden käyttöä tai luovuttamista, alentaa omaisuuden  arvoa, muuttaa käyttö- tai korvausoikeuksia tai asettaa omistajalle uusia velvoitteita.
Perustuslakivaliokunta on kuluvalla vaalikaudella useissa lausunnoissa arvioinut ehdotuksia  omaisuudensuojan näkökulmasta. Esimerkiksi lausunnoissa PeVL 6/2026 vp (PeVL 6/2026 vp |  Valtiopäiväasiakirjat | Eduskunta) ja PeVL 45/2026 vp (PeVL 45/2026 vp | Valtiopäiväasiakirjat | 
Eduskunta) valiokunta katsoi omaisuudensuojaan liittyvien ongelmien edellyttävän lakiehdotusten  muuttamista. Prosessioppaan tulisi käsitellä omaisuudensuojaa.

Lainsäädännön arviointineuvoston vuoden 2025 vuosikatsauksen mukaan vaikutusarviointien  keskeisiä puutteita esiintyi edelleen viranomaisvaikutuksissa sekä perus- ja ihmisoikeusvaikutuksissa.  Myös vaikutuksia eri ihmisryhmiin, yrityksiin ja kotitalouksiin arvioitiin usein liian kapeasti. Tämä  tukee tarvetta vahvistaa prosessioppaan tietopohjaa koskevia vaatimuksia.

Lisäksi luonnoksessa hallituksen esitysluonnoksen (lyh. HE) ja mahdollisen loppuraportin suhde jää  epäselväksi. Oppaassa tulisi käyttää yhdenmukaista terminologiaa ja erottaa toisistaan ministeriön  laatima HE-luonnos ja loppuraportti. Kohta on nykyisessä muodossaan epäselvä. Luonnoksessa  todetaan, että valmisteluelin päättää laatimastaan HE-luonnoksesta sekä loppuraporttiin sisältyvistä  muista ehdotuksista ja että jäsenet voivat liittää lausuman tai eriävän mielipiteen loppuraporttiin. Tämä voi antaa kuvan, että eriävä mielipide tai täydentävä lausuma olisi mahdollinen vain silloin,  kun valmisteluelin laatii loppuraportin. Oikeuden ei tule riippua lopullisen tuotoksen teknisestä  muodosta. Valmisteluelimen jäsenillä tulisi olla oikeus liittää eriävä mielipide tai täydentävä  lausuma. Eriävät mielipiteet ja täydentävät lausumat tulee julkaista samanaikaisesti muun aineiston  kanssa. Niiden on oltava osa lausuntokierroksen aineistoa, jotta lausunnonantajat ja  päätöksentekijät voivat arvioida myös valmisteluelimen sisällä esitettyjä vaihtoehtoja ja  erimielisyyksiä.

Oppaasta tulisi poistaa epäselvyys siitä, tekisikö valmisteluelin sekä loppuraportin että erillisen HE-luonnoksen. Tavallisesti valmisteluelin tuottaa jommankumman.


5. Lausuntomenettely

Lakiehdotuksesta järjestettävällä lausuntomenettelyllä varmennetaan hankkeen tietopohjan, arvioiden,  perusteluiden ja ehdotusten laatua, edistetään valmistelun avoimuutta ja osallistumisoikeuksien  toteutumista sekä mahdollistetaan hankkeen kriittinen julkinen arviointi. Lausuntomenettelyn valmistelu ja sitä koskeva päätöksenteko, lausuntopyyntö, toteutus, palautteen  koostaminen, arviointi ja julkistaminen ohjeistetaan opasluonnoksen 4 kohdassa.

Kantavaihtoehdot (valitse yksi)

Kannatan sellaisenaan

Perustelut:
-

6. Jatkovalmistelu

Jatkovalmistelussa päätetään hallituksen esityksen lopullisesta sisällöstä mm. lausuntopalaute huomioon  ottaen ja tehdään esitysluonnokseen tarvittavat muutokset. Jatkovalmistelua koskeva päätöksenteko, jatkovalmistelun viestiminen sidosryhmille, kääntäminen,  laintarkastus ja HE-luonnoksen viimeistely ohjeistetaan opasluonnoksen 5 kohdassa.

Kantavaihtoehdot (valitse yksi)

Kannatan muutettuna, miten:

Perustelut:

Prosessioppaassa lainsäädännön arviointineuvoston käsittely kuvataan lähinnä teknisenä ja  aikataulullisena työvaiheena. Oppaassa kerrotaan esitysluonnoksen toimittamisesta  arviointineuvostolle, lausunnon julkaisemisesta ja käsittelyyn varattavasta ajasta, mutta siinä ei  kuvata, miten neuvoston näkemykset käsitellään jatkovalmistelussa. 

MTK näkee ongelmallisena sen, että prosessioppaasta puuttuu ohjeistus siitä, kuinka lainsäädännön  arviointineuvoston lausunnot huomioidaan lainvalmistelussa. Lainsäädännön arviointineuvoston  viimeaikaiset vuosikatsaukset ja lausunnot osoittavat, että vaikutustenarvioinnin puutteet ovat 
edelleen toistuva ja rakenteellinen lainvalmistelun ongelma. Arviointineuvosto on vuosina 2025– 2026 antanut useille esityksille vain välttävän arvion ja todennut niissä olevan olennaisia puutteita.  Puutteet ovat koskeneet muun muassa vaikutusten mittaluokkaa ja kohdentumista, määrällisiä 
arvioita, vaihtoehtoisten toteuttamistapojen vertailua, perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia, sääntelyn  yhteisvaikutuksia sekä toimeenpanon ja seurannan suunnittelua. 

Lainsäädännön arviointineuvosto on esimerkiksi kiinteistönhankintojen luvanvaraisuutta koskevassa  lausunnossaan (17.1.2025) todennut, että esitysluonnoksessa ei ole arvioitu esityksen perus- ja  ihmisoikeusvaikutuksia. Oppaassa perus- ja ihmisoikeuskysymykset tulisi tunnistaa jo  esivalmistelussa, minkä jälkeen niitä on arvioitava vaihtoehtojen, vaikutusten, säännösten ja  täytäntöönpanon kaikissa vaiheissa.

Puolestaan yksityistielakia koskevassa lausunnossaan (11.6.2026) arviointineuvosto on todennut,  että vaikutuksia eri kohderyhmiin tulisi eritellä tarkemmin. Samassa lausunnossa neuvosto kiinnitti  huomiota myös viranomaisvaikutusten, oikeusturvan, yritysvaikutusten ja maaseutuvaikutusten 
puutteelliseen arviointiin. Lisäksi arviointineuvosto on todennut myös rakentamislain muuttamista  koskevassa lausunnossaan (16.2.2026), että vaikutusarvioinnit jäivät yleisluonteisiksi.  Myös perustuslain 10 §:n muuttamista koskevassa lausunnossaan (31.3.2026) arviointineuvosto 
katsoi, että vaikutusarviointi on suppea. Lisäksi luonnonsuojelulain muuttamista ja  ennallistamissuunnitelmaa koskevassa lausunnossa arviointineuvosto katsoi esityksen noudattavan  vaikutusarviointiohjetta vain välttävästi. Esityksessä oli olennaisia puutteita. 

Prosessioppaassa tulisi tämän vuoksi kuvata nykyistä yksityiskohtaisemmin, kuinka neuvoston  lausuntoja huomioidaan. Valmistelutiimin tulisi käydä neuvoston suositukset järjestelmällisesti läpi,  kirjata niiden perusteella tehdyt muutokset sekä perustella ne suositukset, joita ei ole toteutettu. 
Prosessioppaassa viitataan vaikutusarviointiohjeeseen (s. 20-21), jonka mukaan HE-luonnoksessa  tulisi avata, kuinka neuvoston lausunto on huomioitu. Kuitenkin ohjeet siitä, kuinka ne huomioidaan  puuttuvat molemmista oppaista.


7. Asetusten valmistelu

Oppaan soveltaminen asetusten valmisteluun ohjeistetaan opasluonnoksen 12 kohdassa.

Kantavaihtoehdot (valitse yksi)

Ei kantaa

Perustelut:
-

8. Muut opasluonnosta koskevat kommentit
.
MTK katsoo, että täytäntöönpanosta ja seurannasta on luonnoksessa verrattain lyhyet osuudet. Tätä  ei voida pitää riittävänä. Sääntelyn tavoitteet eivät toteudu pelkästään lain voimaantulolla, vaan  ratkaisevaa on, miten laki otetaan käyttöön viranomaisissa, yrityksissä, järjestöissä ja kansalaisten  arjessa. Lainsäädännön arviointineuvosto on tuoreissa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota siihen,  ettei pelkkä toteamus toimeenpanosta riitä, vaan esityksessä on arvioitava viranomaisten  tosiasiallisia mahdollisuuksia soveltaa ja valvoa sääntelyä.

Usein jää epäselväksi, kenen tehtävänä on jalkauttaa lakimuutokset viranomaisille, yrityksille ja  tavallisille ihmisille. Oppaassa tulisi olla ohjeistus siitä, että täytäntöönpanon päävastuut olisi  avattava hallituksen esityksessä. Esityksestä tulisi käydä ilmi, mikä taho vastaa lain käytännön 
toteuttamisesta ja millä resursseilla tehtävä hoidetaan.

Kristeri Leena
Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK r.y

aiheet: lausunto, lainvalmistelun prosessiopas