Lausunto

Luonnos hallituksen esitykseksi Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi

23.11.2015

Maa- ja metsätalousministeriö

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK r.y. esittää pyydettynä lausuntonaan luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle seuraavaa: 

Esityksen pääasiallinen sisältö:

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki Metsähallituksesta. Metsähallitus olisi edelleen maa- ja metsätalousministeriön ohjauksessa ja hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos. Ympäristöministeriön toimialaan kuuluvissa julkisten hallintotehtävien hoitoa koskevissa asioissa Metsähallitus olisi edelleen ympäristöministeriön ohjauksessa.

Metsähallituksen yleistehtävänä olisi hoitaa, käyttää ja suojella hallinnassaan olevaa valtion maa- ja vesiomaisuutta kestävästi. Metsätaloutta ja muuta markkinaehtoista liiketoimintaa Metsähallitus harjoittaisi omistamiensa tytäryhtiöiden kautta. Esityksellä toteutettaisiin valtion liikelaitoksena toimivaa Metsähallitusta koskevat kilpailuneutraliteettivaatimukset.  

Esityksen mukaan valtioneuvosto oikeutettaisiin luovuttamaan perustettavalle metsätaloutta harjoittavalle osakeyhtiölle Metsähallituksen hallinnassa olevaan, tuottovaateen alaiseen maa- ja vesiomaisuuteen kohdistuva siirtokelvoton oikeus metsätalouden harjoittamiseen, Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta ja metsätalouden harjoittamiseen liittyvä muu omaisuus. Valtioneuvosto määräisi yhtiöön luovutettavan omaisuuden ja sen arvon sekä luovutusehdot. 

Metsähallitus hoitaisi sille uskotut julkiset hallintotehtävät liiketoiminnasta eriytetyssä julkisia hallintotehtäviä hoitavassa yksikössä.

Metsähallituksen hallinnassa oleva valtion maa- ja vesiomaisuus pysytettäisiin edelleen valtion suorassa omistuksessa.

Johtamisjärjestelmän selkeyttäminen

MTK:n näkemyksen mukaan hallituksen esitys keskittyy aivan liikaa säätelemään kahden Metsähallitusta tulosohjaavan ministeriön valtasuhteita sen sijaan, että siinä pureuduttaisiin Metsähallituksen rooliin koko yhteiskunnan tai Metsähallituksen toiminnallisuuden näkökulmasta. 

Hallitusohjelmaan kirjattu vaatimus Metsähallituksen johtamisjärjestelmän selkeyttämisestä on MTK:n mukaan varsin perusteltu. Hallituksen esityksessä on kuitenkin edelleen elementtejä, jotka johtavat sekavaan ja epätarkoituksenmukaiseen johtamisjärjestelmään. Hallituksen esityksen mukaisella mallilla julkisten hallintotehtävien yksiköstä tulisi todellisuudessa eriytetty itsenäinen virasto ja oikeushenkilö, jolla on oma eriytetty henkilöstönsä. Se olisi eriytetty Metsähallituksen hallituksen ja toimitusjohtajan toimivallasta ja siis vain hyvin muodollisesti osa Metsähallitusta. MTK pitää välttämättömänä, että Metsähallituksen toiminnot säilytetään yhdessä organisaatiossa ja että eri toimintojen välisen ohjauksen ja yhteistyön tulee jatkossa olla entistä koordinoidumpaa. 

MTK:n näkemyksen mukaan ympäristöministeriön ohjaustoimivallasta säätävä 9 § on epäonnistunut.Sen mukaan Ympäristöministeriö tulosohjaa 5 §:ssä tarkoitettujen Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoa sen vastuulle säädetyissä asioissa.Epäselväksi jää viitataanko sanalla sen ympäristöministeriöön vai julkisten hallintotehtävien yksikköön. Mikäli sillä viitataan ympäristöministeriöön, muuttuisi asetelma olennaisesti nykytilanteesta. Voimassa olevan lain mukaan ympäristöministeriö vastaa Metsähallituksen ohjauksesta luonnonsuojelua koskevissa asioissa. Ympäristöministeriön vastuulle on kuitenkin säädetty runsaasti muitakin tehtäviä, kuten esimerkiksi yhdyskuntia, rakennettua ympäristöä, asumista, luonnon monimuotoisuutta ja luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä ympäristönsuojelua koskevat tehtävät. 

Esitetyssä mallissa ei edellytys johtamisjärjestelmän selkeyttämisestä eikä perustuslain edellyttämä hallinnon asianmukainen toiminta Metsähallituksessa toteudu. 

Valtion maa- ja vesialueet ja yhteiskunnalliset velvoitteet

MTK pitää erittäin tärkeänä, että valtion maa- ja vesiomaisuus pidetään yhtenä kokonaisuutena, valtion suorassa omistuksessa. Valtion kiinteistöstrategian mukaan valtion omistajahallintaa tulee keskittää ja kehittää entistä yhtenäisemmäksi. Hallituksen esityksellä ollaan kuitenkin julkisten hallintotehtävien yksikölle luomassa uudenlaista maanhaltija-asemaa, mikä väistämättä pirstoo omistajanhallinnan kokonaisuutta. Valtion omaisuus on Suomessa ollut rinnasteinen yksityiseen maanomistukseen. Valtion maa- ja vesiomaisuuden hallintaa ei voida missään olosuhteissa määritellä julkiseksi hallintotehtäväksi. Tämä pitää tuoda esityksessä selkeästi esiin. 

MTK:n näkemyksen mukaan Metsähallituksen omistajaohjauksen tulisi tapahtua aina hallituksen kautta. Nyt esitetyn mukaan omistajaohjausta ollaan pirstaloimassa epätarkoituksenmukaisesti. Esityksen mukaan luonnonvarojen käytön suunnitelmien roolia vahvistettaisiin nostamalla niiden hyväksyminen omistajan linjauksia toteuttavan Metsähallituksen hallituksen hyväksyttäväksi. Metsähallituksen hallitus ei kuitenkaan saisi hyväksyä luonnonvarojen käyttöä koskevia yleisiä suunnitelmia silloin, kun kyse on julkisiin hallintotehtäviin tarkoitetuista alueista. Ilmeisesti tämä tehtävä kuuluisi luontopalvelujohtajalle. Tämäkin seikka on omiaan heikentämään valtion alueiden kokonaishallintaa sekä johtamisjärjestelmää. Huomattavaa on, että Metsähallituksella on ja pitää olla myös metsäpoliittisia vastuita, eikä niitä voida hämärtää uudella lainsäädännöllä.

MTK pitää erittäin tärkeänä, että metsätalousliiketoiminnan yhtiöittäminen ei saa vaarantaa Metsähallitukselle asetettuja luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön velvoitteita.  Luonnon monimuotoisuuteen liittyvät näkökulmat otetaan yhä enenevässä määrin huomioon myös talousmetsissä. Yksityinen maanomistaja ei näe ristiriitaa metsätalouden ja luonnonsuojelun yhteensovittamisessa, joten on merkillistä, että Metsähallituksessa nämä halutaan räikeästi erottaa toisistaan lain tasolla. Kaikissa tilanteissa Metsähallituksen on otettava huomioon myös luonnon virkistyskäyttö. 

Erityisen tärkeinä MTK näkee paikallisten yhteisöjen ja asukkaiden oikeudet. Sidosryhmien kanssa tapahtuva paikallinen yhteistoiminta ja luonnonvarojen käytön suunnittelu tulee jatkua entisillä toimintatavoilla. Luonnonvarojen käyttöä koskevia alueellisia suunnitelmia laadittaessa tulee edelleen ottaa huomioon Metsähallituksen toimintaa koskevat yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet ja tämä tulisi näkemyksemme mukaan kirjata myös lakiin.

Julkiset hallintotehtävät

MTK katsoo, että julkiset hallintotehtävät tulee määritellä nykyistä hallituksen esitystä tarkemmin. Erityisesti tulisi eritellä sellaiset tehtävät, joihin liittyy merkittävää julkisen vallan käyttöä ja joita voidaan antaa vain viranomaisen tehtäväksi. Nämä tehtävät voidaan antaa myös muiden viranomaistahojen hoidettavaksi, jos niin saadaan Metsähallituksen rakennetta yksinkertaistettua.

Julkisten hallintotehtävien sisältö on esityksessä määritelty hyvin laaja-alaisesti. Lisäksi nämä tehtävät ovat päällekkäisiä muiden yksiköiden tehtävien kanssa. MTK:n näkemyksen mukaan Metsähallituksen erillisen julkisten hallintotehtävien yksikön viranomaistehtävät ja Metsähallituksen liiketoiminnalliset tehtävät on pidettävä selkeästi erillään toisistaan. Omistajanhallintaan liittyvät tehtävät eivät voi olla julkisia hallintotehtäviä ja nämä onkin selkeästi erotettava niistä. Lisäksi on kokonaan selvittämättä julkisten hallintotehtävien yksikön eriyttämisen vaikutukset Metsähallituksen toiminnallisuuden kannalta. MTK näkee uhkakuvana, että eriyttäminen korostaa johtamisjärjestelmän sekavuutta ja luo tarpeetonta vastakkainasettelua luonnonsuojelun ja metsätalouden välille. 

Kilpailuneutraliteetti markkinoilla

MTK kiinnittää huomiota siihen, että valtion liikelaitosjärjestelmä on kilpailuneutraliteettisyistä purettu viimeisten kymmenen vuoden aikana siten, että aikaisemmat, markkinoilla toimivat liikelaitokset on yhtiöitetty ja niiden julkiset hallintotehtävät on siirretty viranomaisille. Metsähallitus on nykyisin ainoa markkinoilla toimivan liikelaitosmallin mukainen organisaatio. 

Viimeisen viiden vuoden aikana liki kaikki metsätaloutta koskeva lainsäädäntö on uudistettu. Yksi merkittävä tavoite on ollut kilpailuneutraliteetin lisääminen raakapuu- ja metsäpalvelumarkkinoilla. MTK korostaa, että Metsähallituksen puunmyyntitoiminnalla ja muulla avoimilla markkinoilla tapahtuvalla liiketoiminnalla, tapahtui se missä organisaatiomuodossa hyvänsä, ei voi myöskään olla mitään kilpailua vääristäviä valtiontukia. Korkealla omavaraisuusasemalla toimivan valtio-omisteisen yhtiön kilpailuasema on joka tapauksessa erittäin vahva. MTK:n näkemyksen mukaan tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei Metsähallituksen tytäryhtiöiden pääomittaminen estä vapaata kilpailua.

Lakiesityksen mukaan perustettavalla metsätalousosakeyhtiön toimialana olisi metsätalouden harjoittaminen yksinoikeudella valtion omistamalla maalla. Tämä tarkoittaa MTK:n näkemyksen mukaan sitä, että yhtiön tulee olla 100 %:sti Metsähallituksen omistama, eikä yhtiötä voida yksityistää missään olosuhteissa. Samoin mahdollisen uuden yhtiön tulee toimia vain ja ainoastaan valtion omistamilla mailla, eikä se voi myydä palveluita muille metsäomistajaryhmille tai operoida muiden kuin valtion omistamilla mailla. Edellä mainittu koskee myös valtion aktiivista roolia talousmetsien ostajana.

Näkemyksemme mukaan Metsätalous Oy:n osalta tulee olla selkeät kirjaukset, mitä liiketoimintaa se voi harjoittaa ja mitä ei. 

Olennainen osa kokonaisuutta on yhtiön toimintaedellytykset takaava käyttöoikeussopimus. Erityisesti kilpailukysymykset konkretisoituvat käyttöoikeussopimuksessa, joka ei ole toistaiseksi ollut sidosryhmien nähtävillä. On tärkeää varmistaa, ettei käyttöoikeussopimus sisällä elementtejä, jotka voitaisiin katsoa kielletyksi valtiontueksi. Käyttöoikeussopimuksen EU-oikeudellinen kestävyys on myös varmistettava.

Kuntatalous

MTK kiinnittää huomiota kuntatalouden turvaamiseen alueilla, joissa Metsähallituksella on merkittävää metsäomaisuutta ja toimintaa. MTK edellyttää, että Metsähallituksen toimintojen uudelleenorganisointi ei saa vaarantaa kuntien verotuloja.

Eduskunnan ja valtioneuvoston ohjausvalta

MTK edellyttää, että Metsähallitusta koskeva eduskunnan ja valtioneuvoston ohjausvalta säilytetään ennallaan. Uudessa tilanteessa uskottavuuden ja liiketoiminnan läpinäkyvyyden kannalta yhteiskunnan ohjausvallan merkitys tulee korostumaan.

Olennaista myös on, että Eduskunta voisi asettaa edelleen Metsähallitukselle palvelu- ja muita toimintatavoitteita, jotka voivat koskea myös tytäryhtiöissä harjoitettavaa toimintaa.

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry 

Juha Marttila                
Puheenjohtaja

Juha Hakkarainen
Metsäjohtaja