Lausunto

Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta ympäristönsuojelulain ja vesilain muuttamiseksi

17.09.2021

Ympäristöministeriö

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry kiittää mahdollisuudesta lausua ympäristönsuojelulain ja vesilain muuttamista koskevasta hallituksen esitysluonnoksesta ja kunnioittavasti toteaa seuraavaa:

Asian tausta

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ympäristönsuojelulakia ja vesilakia.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 89 §:n perusteella ympäristölupaa voidaan muuttaa tietyin edellytyksin. Säännöksen soveltaminen on korostunut vuodesta 2015 alkaen, kun ympäristölupien määräaikaista tarkistamista koskeva sääntely (71 §) kumottiin lailla 423/2015. Luvan muuttamista koskeva säännöksen soveltamisessa on huomattu haasteita, joihin pyritään nyt valmisteltavalla hallituksen esityksellä tarttumaan.

Ympäristönsuojelulakia esitetään muutettavaksi lupamääräysten muuttamista koskevan säännöksen sekä jätteenkäsittelyn vakuuksia koskevan sääntelyn osalta. Lupamääräyksen muuttamista koskevan aloitteen käsittelemiseksi tarvittavien selvitysten toimittaminen säädettäisiin velvoittavampaan muotoon, minkä lisäksi säädettäisiin aloitteen käsittelemiseksi lupaviranomaisen mahdollisuudesta kuulla toiminnanharjoittajaa aloitteen lisäksi myös lupaviranomaisen laatimasta päätösluonnoksesta. Lupamääräysten muuttamista koskevaa säännöstä muutettaisiin myös siten, että siinä huomioitaisiin mahdollisuus muuttaa jätteenkäsittely vakuutta koskevaa lupamääräystä, jos se on tarpeen vakuusmäärän tai muutoin laissa säädettyjen vakuutta koskevien vaatimusten täyttämiseksi.

Jätteenkäsittelyn vakuutta koskevien säännösten tarkastelu perustuu osaltaan pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman kirjaukseen kaivostoiminnan ympäristönsuojelun parantamiseksi: ”vakuussääntelyä kehitetään siten, että ympäristölliset vastuut hoidetaan kaikissa tilanteissa”. Jätteenkäsittelyn vakuuksia koskevaa sääntelyä tarkistettaisiin täsmentämällä vakuuden asettamista koskevan velvoitteen ulottuminen myös sellaiseen ammatti- tai laitosmaiseen jätteenkäsittelytoimintaan, joka kuuluu osaksi muulla perusteella luvitettua toimintaa. Lupaviranomaiselle säädettäisiin mahdollisuus määrätä luvassa, että toiminnanharjoittajan olisi arvioitava vakuuden riittävyyttä sillä katettavaksi tarkoitetuista toimista aiheutuviin kustannuksiin määräajoin ja ilmoitettava tästä valvontaviranomaiselle. Lakiin lisättäisiin myös säännökset lupaviranomaisen mahdollisuudesta delegoida vakuusmäärän muuttaminen ja vapauttaminen valvontaviranomaisille eräissä tapauksissa.

Ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin lisättäisiin vanhojen päätösten julkaisemista koskevat säännökset, jotka mahdollistaisivat päätöksiin sisältyvien henkilötietojen julkaisemisen yleisessä tietoverkossa.

Esitykseen sisältyy myös liha-luujauhon polttoa koskevat ympäristönsuojelulain muutokset, joiden tarkoituksena on panna osaltaan täytäntöön Euroopan unionin eläinperäisiä sivutuotteita koskevan täytäntöönpanoasetuksen muutos, jonka mukaan liha-luujauhoa voidaan polttaa ilman jätteenpolttolainsäädännön vaatimusten noudattamista. Esityksen tarkoituksena on selkeyttää liha-luujauhon polton ympäristösääntelyä ja valvontaviranomaisten vastuunjakoa. Ehdotettu laki sisältäisi Euroopan unionin sivutuoteasetuksen täytäntöönpanoasetuksen muutoksen mahdollistamat poikkeukset liha-luujauhon polttoon.

Lisäksi esityksellä ehdotetaan täydennettäväksi päätöksen täytäntöönpanoa oikaisuvaatimuksesta ja muutoksenhausta huolimatta koskevaa ympäristönsuojelulain säännöstä.

Lausuntopalvelussa esitetyt kysymykset

Näettekö tarvetta ympäristönsuojelulain 89 §:n 1 momentin kehittämiseksi, huomioiden mitä esityksen jaksossa Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset (5.1.1) todetaan?

MTK kannattaa 89 §:n 1. momentin pysyttämistä sillensä. Perustelut lainkohdan muuttamatta jättämiselle ovat hyvät.

MTK jakaa ympäristöministeriön näkemyksen siitä, että aiemmin voimassa ollutta ympäristönsuojelulain 71 §:ää ei tule palauttaa lakiin edes muutettuna. Kuten vaikutustenarviossa todetaan Puskan tekemään selvitykseen viitaten, lakimuutos on täyttänyt sille asetetut tavoitteet. Lupien tarkistamismenettelystä luopumisen jälkeen valtion lupaviranomaisia vaivannut ympäristöluparuuhka on saatu pääosin purettua.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin 2 kohtaan ehdotetusta muutoksesta?

Ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin 2 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi yksi sana. Voimassa oleva lainkohta on kirjoitettu muotoon ”toiminnasta aiheutuu tässä laissa kielletty seuraus”. Ehdotettava uusi muotoilu olisi ”toiminnasta voi aiheutua tässä laissa kielletty seuraus”. Tarkoitus ei ole kuitenkaan muuttaa oikeustilaa, vaan yhdenmukaistaa muotoilua vastaamaan 16-18 §:n kirjoitettua muotoa. 16-18 §:t koskevat maaperän pilaamiskieltoa, pohjaveden pilaamiskieltoa sekä merta koskevia erityisiä kieltoja.

Hallituksen esityksen perusteluista HE 257/2014 vp käy ilmi, että lain asiallisen merkityksen, nykyisen 89 §:n, muotokieli on ollut pitkään samanlainen – ”toiminnasta aiheutuu tässä laissa kielletty seuraus”. Tätä kirjoitetun muodon traditiota ei ole syytä muuttaa sen vuoksi, että lain kohtaa ei ole osattu soveltaa oikein tai lainkohdan soveltamisesta ei ole vielä riittävästi soveltamiskäytäntöä. Hallituksen esityksen perustelut vuodelta 2014 ovat edelleen valideja eikä esitettyä muutosta tule toteuttaa. 89 §:n 2 momentin 2 kohdan sanamuodon muutos voisi johtaa oikeustilan muutokseen, vaikka sellaiseen ei ole kuitenkaan tarvetta eikä pyrkimystä.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 89 §:ään ehdotetusta uudesta 3 momentista koskien vakuuslupamääräyksen muuttamista?

89 §:ään lisättäisiin uusi momentti: ”Lupaviranomaisen on lisäksi valvontaviranomaisen tai asianomaisen yleistä etua valvovan viranomaisen aloitteesta muutettava luvan vakuutta koskevia lupamääräyksiä, jos lupaviranomainen arvioi, että jätteen käsittelytoiminnalle [luvassa] asetetun vakuuden määrä ei ole riittävä 59 §:ssä tarkoitettujen toimien hoitamiseksi tai vakuus ei muutoin täytä 59—61 §:n mukaisia vaatimuksia. Luvassa voidaan määrätä, että valvontaviranomainen voi hyväksyä vakuuden määrän muuttamisen siltä osin, kun kyse on yleistä hintatason nousua kuvaavaan indeksiin sidotusta vakuuden määrän muuttamisesta.”

Perustelujen mukaan nykyisen 89 §:ään ei sisälly jätteenkäsittelytoiminnan vakuuden muuttamista koskevaa erityistä säännöstä, eikä säännöksen soveltuminen kyseiseen tarkoitukseen ole ollut täysin selvää. Tällä säännöksen lisäämisellä selvennettäisiin oikeustilaa siten, että luvan muuttaminen on mahdollista myös vakuutta koskevan lupamääräyksen muuttamiseksi. Aloiteoikeus rajattaisiin säännöksessä vain valvontaviranomaiselle ja asianomaiselle yleistä etua valvovalle viranomaiselle (esimerkiksi kunnan ympäristönsuojeluviranomainen tai terveydenhuoltoviranomainen). Näiden viranomaisten voi katsoa olevan heidän käytössään olevien tietojen perusteella parhaassa asemassa arvioimaan vakuuden riittävyyttä. Haitankärsijä taikka 186 §:ssä tarkoitettu rekisteröity yhdistys tai säätiö voisivat saattaa huomionsa vakuuden mahdollisesta riittämättömyydestä tai muutoin sen puutteista valvontaviranomaisen tietoon, joka voisi tarvittaessa tehdä lupaviranomaiselle aloitteen vakuuslupamääräyksen muuttamiseksi.

Lisäksi uudessa 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että vakuuden määrän muuttaminen pelkästään indeksitarkistuksen tai vastaavanlaisen yleisen kustannustason nousemin vuoksi voitaisiin tarvittaessa huomioida jo lupamääräyksessä. Koska tällaisen vakuuden määrän tarkistamiseen ei liity harkinnanvaraa, valvontaviranomainen voisi suorittaa sen ilman, että vakuutta koskevaa lupamääräystä olisi tarkistettava. Säännös ehdotetaan lisättäväksi uuteen momenttiin selvyyden vuoksi, vaikka lupamääräyksissä on jo nykyisen lain nojalla käytetty tämän tyyppisiä lupamääräyksiä. Indeksinä voidaan käyttää esimerkiksi Tilastokeskuksen rakennuskustannusindeksiä sekä kuljetuspalveluita koskevaa tuottajahintaindeksiä.

MTK pitää esitystä hyväksyttävänä ja on perusteltu sääntelyn selkeyttämiseksi.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 89 §:ään ehdotetusta uudesta 4 momentista koskien selvitysten hankkimista aloitemenettelyn tueksi?

Pykälän aiempi 3 momentti siirtyisi uudeksi 4 momentiksi. Sitä ehdotetaan muutettavan siten, että lupaviranomaisen olisi toiminnanharjoittajaa aloitteesta kuullessaan velvoitettava tämä toimittamaan määräajassa luvan muuttamisen ja tarpeen arvioimiseksi tarpeelliset selvitykset. Lisäksi säännöksessä ehdotetaan säädettäväksi, että jos asian ratkaisemisella on merkitystä yleisen edun kannalta tai painavat syyt sitä edellyttävät, toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa hankkimaan aloitteen ratkaisemiseksi tarpeellinen selvitys uhalla, että se hankitaan toiminnanharjoittajan kustannuksella. Yleisellä edulla viitattaisiin ympäristönsuojelun yleiseen etuun, jonka mukaisesti tavoitteena on 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen. Yleisen edun kannalta asian merkityksellisyyttä voidaan arvioida erityisesti tilanteissa, joissa on kyse 89 §:n 2 momentin 1—4 kohdassa tarkoitetun luvan muuttamisperusteen täyttymisen arvioinnista lupaviranomaisessa. Säännöksessä tarkoitetut painavat syyt voivat liittyä esimerkiksi toiminnasta aiheutuvaan erityisen haitalliseen ympäristön pilaantumisen vaaraan. Muutoin lupa-asiassa asian selvittämiseksi tarvittavien selvitysten hankkimisesta hakijan kustannuksella säädetään lain 40 §:n 2 momentissa. Lupaviranomaisella on myös aina mahdollisuus pyytää aloitteen täydentämistä 40 §:n 1 momentin nojalla.

Lainkohdan muutoksen vaikutuksista arvioidaan, että aloitemenettelyn käsittelyä varten tarvittavien selvitysten hankkimisesta toiminnanharjoittajan kustannuksella (ehdotettu 89 §:n uusi 4 momentti) voi aiheutua toiminnanharjoittajalle lisäkustannusta hinnan erotuksena, jos tämä olisi itse saanut hankittua selvitykset edullisemmin. Toisaalta toiminnanharjoittajalla on aina mahdollisuus myös itse omaaloitteisesti toimittaa selvitykset lupaviranomaisen pyynnön mukaisesti, eli selvitysten teettäminen koskisi käytännössä vain pyyntöön vastahakoisesti suhtautuvia toiminnanharjoittajia.

MTK pitää esitystä asiallisesti hyväksyttävänä ja osana toiminnanharjoittajan selvilläolovelvollisuutta. MTK ei kuitenkaan ole vakuuttunut lainkohdan muuttamisesta selvästi velvoittavampaan muotoon. Nähdäksemme toiminnanharjoittaja voitaisiin jo olemassa olevan sääntelyn nojalla velvoittaa toimittamaan tarpeelliset selvitykset. Lainkohdan suhde lain 40 §:ään ei ole selvä.

MTK korostaa, että muun kuin toiminnanharjoittajan aloitteesta käynnistetyt prosessit luvan muuttamiseksi tulee perustua riittäviin selvityksiin. Hallinnollista taakkaa ja turhaa kustannusrasitetta tulee välttää, aikaisemmin asiassa toimitetut selvitykset ovat ensisijaisia ennen uusien vaatimista.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 89 §:ään ehdotetusta uudesta 5 momentista koskien päätösluonnoksesta kuulemista?

Pykälän uudessa 5 momentissa säädettäisiin lupaviranomaisen mahdollisuudesta käyttää 2 ja 3 4/7 mukaisessa aloitemenettelyssä päätösluonnosta kuulemisasiakirjana, jos tämä on tarpeen asian selvittämiseksi. Kyse voisi olla esimerkiksi tilanteista, joissa lupaviranomainen arvioi, ettei 4 momentissa säädetty yleisen edun tai painavien syiden kynnys ylity selvitysten teettämiseksi toiminnanharjoittajan kustannuksella, mutta pyydettyjä selvityksiä ei ole muutoinkaan saatu toiminnanharjoittajalta. Toiminnanharjoittajaa päätösluonnoksesta kuultaessa tämä voisi esittää aloitteen käsittelemiseksi tarvittavan selvityksen. Toiminnanharjoittaja saisi päätösluonnoksessa tiedoksi jo luvan muutosprosessin aikana lupaviranomaisen näkemyksen esimerkiksi tarvittavista päästöjen lisärajoitustoimista. Päätösluonnoksen laatimiseksi tarvittavien tietojen vuoksi menettely voisi käytännössä tulla useimmiten kyseeseen viranomaisten vireille laittaman aloitteen tilanteessa.

Jos lupaviranomainen harkitsee, että päätösluonnoksesta kuuleminen voisi tulla kyseeseen asiassa, tulisi sen kuulla aloitteesta ja luonnoksesta toiminnanharjoittajaa. Lupaviranomaisen arviosta menettelyn käyttämiseen ei laadita valituskelpoista päätöstä, eikä se näin ollen ole muutoksenhaun kohteena. Päätösluonnoksesta kuultaisiin aloitteesta kuulemisen rinnalla siten kuin voimassa olevan 89 §:n 4 momentin nojalla aloitteesta kuullaan 96 §:n nojalla, kuitenkin niin, että toiminnanharjoittajaa kuultaisiin samanaikaisesti muiden tahojen kanssa. Toiminnanharjoittaja voisi toimittaa kuulemisen yhteydessä tarvittavat lisäselvitykset asiassa sekä muutoinkin näkemyksensä päätösluonnoksesta. Lupaviranomaisen olisi pyydettävä aloitteesta ja päätösluonnoksesta myös lausuntoja 42 §:ssä tarkoitetuilta tahoilta ennen asian ratkaisemista, jos se on tarpeen asian riittäväksi selvittämiseksi tai lausunnonantajan edustaman yleisen edun valvomiseksi. Erityisesti lausunto voisi olla tarpeen pyytää aloitteen vireille laittaneelta viranomaiselta. Lisäksi aloitteesta ja päätösluonnoksesta kuultaisiin 43 §:n 1 momentissa tarkoitettuja asianosaisia.

Aloitteesta ja päätösluonnoksesta olisi tiedotettava 44 §:ssä säädetyllä tavalla, jollei asia ole merkitykseltään niin vähäinen tai asian laatu sellainen, että tieto hakemuksesta voidaan antaa asianosaisille muulla tavoin. Jos asia ei vaikuta muuhun kuin hakijan oikeuteen tai etuun, tiedoksiantamista ja tiedottamista ei tarvita.

Hallintolain 34 §:n perusteella toiminnanharjoittaja voisi vielä lopuksi antaa vastineensa kuulemisen yhteydessä saaduista muistutuksista, mielipiteistä ja mahdollisista lausunnoista. Samalla toiminnanharjoittajalta tulisi pyytää vastine, jos päätösvalmistelussa toiminnanharjoittajan toimittaman selvityksen ja kuulemisten sekä mahdollisten lausuntojen johdosta ilmenisi tarve poiketa päätösluonnoksesta. Erityisesti tämä koskisi tilannetta, jossa päätösluonnokseen tehdyissä muutoksessa poiketaan luvanhakijan kannalta huonompaan suuntaan ja seikkoihin, joista luvanhakija ei ole voinut muutoin lausua lupaluonnoksesta, lausunnoista, muistutuksista ja mielipiteistä antamassaan vastineessa. Jos päätösluonnoksesta kuulemisen sekä siitä saatujen lausuntojen perusteella ilmenisi tarve olennaisilta osin muokata päätösluonnosta, olisi uudesta luonnoksesta normaalilla tavalla kuultava vielä myös 43 §:n mukaisia asianosaisia.

Lisäksi asian käsittelyssä olisi noudatettava 96 §:n 1 momentin 5—8 kohtaa mm. päätöksen sisällöstä ja tiedoksiantamisesta sekä tiedottamisesta, sekä saman pykälän 2 ja 3 momenttia. Jos kyse olisi asianosaispiiriä laajemman yleisön osallistumista vaativasta luvan muutosasiasta, tulisi siihen sovellettavaksi normaalisti 96 §:n 3 momentin nojalla mm. 43 §:n 2 momentin mukainen kuuleminen (varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä). Päätösluonnos sisältäisi käytännössä lupaviranomaisen alustavan kannanoton asiasta siten, että luonnos ei vielä sido päätöksentekoa. Luonnosta voidaan joutua tarkistamaan kuulemisissa ilmenneiden seikkojen perusteella. Päätösluonnokseen sisältyvät lupamääräykset tulisi muotoilla noudattaen muun muassa laissa säädettyä varovaisuusperiaatetta sekä vaatimusta parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttämisestä (20 §).

Päätösluonnoksen tulisi sisältää olennaiset eri tahojen oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavat seikat, eli käytännössä vähintään toimintaa koskevat lupamääräykset. Päätösluonnoksesta kuuleminen voisi tulla käytännössä kyseeseen erityisesti sellaisilla luvanvaraisilla toimialoilla, joilla käytettävä prosessi tai tekniikka ei eroaisi eri toimintojen välillä merkittävistä toisistaan. Päätösluonnokseen sisältyvät lupamääräykset olisi siinä tapauksessa mahdollista laatia pitkälti aloitteeseen sisältyvien tietojen perusteella sekä tukeutuen lupaviranomaisen kokemukseen kyseiselle toimialalle tavallisesti asetettavista vaatimuksista. Asiassa on kuitenkin huomioitava normaaliin tapaan lain sisältämät lupavelvollisille toiminnoille asetettavat velvoitteet ja muun muassa toiminnan sijoituspaikan vaikutus lupamääräysten harkinnassa.

MTK kannattaa esitystä toiminnanharjoittajan kuulemisesta ja suppeasta asianosaiskuulemisesta tilanteissa, joissa päätös vaikuttaa vain hakijan etuun. MTK ei kuitenkaan ole varma, onko lainkohta onnistunut sujuvan hallintoprosessin näkökulmasta. On tärkeää, että luvan muutosta koskeva prosessia ei tarpeettomasti pitkitetä. MTK kehottaa ympäristöministeriötä jatkamaan esitysluonnoksen valmistelua tältä osin. Pyrkimys toiminnanharjoittajan ja viranomaisen vuorovaikutuksen lisäämiseen virheellisten kirjausten välttämiseksi on ehdottoman tärkeä ja kannatettava tavoite.

Muut kehittämisajatuksenne ympäristönsuojelulain 89 §:ään liittyen?

MTK katsoo, että 89 §:n muutosesityksiä ei olisi tullut tehdä ennen kuin ympäristönsuojelulain toimivuusarviointi on tehty. Lakien muuttaminen ja lainkohtien lisääminen tulisi olla toissijaista, jos esiin tulleisiin soveltamisongelmiin voidaan puuttua olemassa olevan sääntelyn turvin. Lisäsääntely aiheuttaa heijastusvaikutuksia, joita voi olla vaikea ennakoida ja pahimmillaan vaikeuttaa entisestään ympäristönsuojelulain tulkintakäytäntöä tehden kokonaisuudesta vaikean hallita.

Näkemyksenne jätteenkäsittelyn vakuutta koskevan soveltamisalan täsmentämistä koskevasta ympäristönsuojelulain säännöksestä 59 §:n (1 momentissa)?

MTK ei lausu asiassa. Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 59 §:n 2 momentiksi ehdotetusta säännöksestä? MTK ei lausu asiassa.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 60 §:n 1 momenttiin ehdotetusta muutoksesta?

MTK ei lausu asiassa.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 61 §:ää ehdotetuista muutoksista?

MTK ei lausu asiassa.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulakiin ehdotetusta uudesta 61 a §:stä. Onko realisointimenettelyä koskeva säännös mielestänne tarpeellinen?

MTK ei lausu asiassa.

Näkemyksenne liha-luujauhon polttamista koskevista säännösehdotuksista ympäristönsuojelulakiin (107, 221 c–221 e §)?

MTK kannattaa säännösehdotuksia.

Näkemyksenne ympäristönsuojelulain 200 §:ään ehdotettavasta muutoksesta?

-

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry

aiheet: lausunto