Mistä on kyse? 

EU:n biodiversiteettistrategia painottaa suojeltujen alueiden lisäämistä ja ennallistamista. Komissio julkaisi kesällä 2022 asetusehdotuksen, jonka tavoitteena on ennallistamalla edesauttaa luonnon elpymistä sekä ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista. Asetuksen ytimessä ovat yleiset ja elinympäristökohtaiset ennallistamistavoitteet sekä kansalliset ennallistamissuunnitelmat. Toimintaa vaaditaan sellaisillakin alueilla, joihin ei nykyisin kohdistu luonnonsuojeluoikeudellista EU-sääntelyä. 

Vuoteen 2030 mennessä vähintään 20 prosenttia EU:n maa- ja meripinta-alasta sekä vuoteen 2050 kaikkien ennallistamista tarvitsevien ekosysteemien tulisi olla toimien piirissä. Maatalous- ja metsäympäristöissä tietyiltä indikaattoreilta (esimerkiksi linnut, lahopuu, eri-ikäisrakenteisten metsien osuus) vaadittaisiin myönteistä kehitystä kansallisesti. Lisäksi turvepeltoja ja vettä tulisi ennallistaa. 

Miten ehdotuksen käsittely etenee? 

EU-tasolla ehdotuksen julkaisu käynnisti lainsäädäntöprosessin, johon osallistuvat tasaveroisesti parlamentti ja neuvosto. Molempien on hyväksyttävä lainsäädännön sisältö. Parlamentti ja neuvosto saivat kesällä 2023 valmiiksi omat näkemyksensä asiasta, joten käsittelyä jatketaan kolmikantaneuvotteluissa. Lainsäädäntöprosessi kestänee vähintään loppuvuoteen 2023 saakka. 

Parlamentissa asiaa käsiteltiin ensin valiokunnissa. Maatalousvaliokunta päätti vastustaa koko ehdotusta, ja samaan ratkaisuun päätyi myös kalatalousvaliokunta. Ympäristövaliokunta puolestaan hylkäsi pitkällisen äänestysrupeaman kautta muodostumassa olleen mietintönsä.  

Lopulta heinäkuussa 2023 hyväksyttiin parlamentin täysistunnossa kanta, johon sisältyy useita merkittäviä muutoksia komission esitykseen. Parlamentin näkemys on monelta osin yhtenevä neuvoston yleisnäkemyksen kanssa, mutta siinä on myös useita maa- ja metsätalouden kannalta parempia kirjauksia. Parlamentin mukaan luontotyyppien ennallistamistoimet tulee kohdistaa Natura 2000 -alueille sekä ns. heikentämiskielto ja maataloutta koskeva artikla tulee poistaa kokonaan. 

Neuvostossa hyväksyttiin kesäkuussa 2023 asetusehdotusta koskeva yleisnäkemys. Yleisnäkemykseen sisältyy useita komission ehdotusta parantavia muutoksia. Muutokset eivät kuitenkaan kokonaisuudessaan tarkasteltuna ja tärkeimpien artiklojen osalta ole riittäviä tasapainoisen ja hyväksyttävän lopputuloksen aikaansaamisen kannalta. Suomi ei neuvostossa tukenut yleisnäkemystä. 

Suomessa on muodostettu asiaan kansallinen kanta, joka ilmenee kahdesta eduskunnan suuren valiokunnan lausunnosta. Ensimmäisen lausunnon mukaan suuri valiokunta ei hyväksy ennallistamisasetusta komission esittämässä muodossa. Se edellyttää ehdotukseen merkittäviä muutoksia lausunnossaan esitetyn mukaisesti. Lisäksi suuri valiokunta edellyttää kansallisen metsäpolitiikan huomioon ottamista ja Suomelle aiheutuvien kustannusten merkittävää kohtuullistamista.  

Toisen lausunnon mukaan valiokunta suhtautuu ehdotukseen edelleen kriittisesti. Neuvotteluissa tulee puolustaa niitä Suomen kannalta hyviä muutoksia, jotka asetusehdotukseen on Ruotsin puheenjohtajakaudella saatu sekä edellyttää korjaamaan ehdotukseen vielä sisältyviä ongelmakohtia. 

Millaisia vaikutuksia ehdotuksella toteutuessaan olisi? 

Asetus vaikuttaisi erittäin merkittävästi maa- ja metsätalouteen. Vaikutukset johtuisivat lainsäädännön piiriin kuuluvien alueiden määrästä, tavoitteiden määrällisestä ja ajallisesta kunnianhimosta, valtaisista toimenpidetarpeista sekä niihin liittyvistä suorista ja epäsuorista kustannuksista. Ainakaan kaikilla ennallistamistoimien piiriin kuuluvilla alueilla nykyistä toimintaa ei voitaisi jatkaa tai toimintaa olisi ainakin merkittävällä tavalla muutettava. 

Komission arvion mukaan jäsenmaiden yhteenlasketut ekosysteemien ennallistamisen kustannukset olisivat noin 7,4 miljardia euroa vuodessa vuoteen 2050 saakka. Suomessa vuosikustannukset olisivat yli 0,93 miljardia euroa. Suomen osuus olisi euromääräisesti kolmanneksi suurin ja BKT:hen suhteutettuna suurin. Komission mukaan hyötyjä olisi huomattavasti kustannuksia enemmän: Suomessa noin 9,7 miljardia euroa vuosittain. 

Suomessa Luonnonvarakeskus on arvioinut komission ehdotuksen luontotyyppi- ja turvemaatavoitteiden vaikutuksia siten, että luontotyyppien ennallistamistoimet koskisivat 2–6 miljoonaa hehtaaria ja tarkoittaisivat 13–19 miljardin euron toimenpidekustannuksia vuoteen 2050 mennessä. Luonnonvarakeskuksen arvioinnissa tarkastellaan vain osaa asetusehdotuksen sisällöstä. 

Mitä mieltä MTK on ennallistamisesta? 

MTK on sitoutunut tavoitteeseen pysäyttää luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen ja kääntää kehitys elpymisuralle. Osana tavoitteiden saavuttamiseen pyrkimistä MTK pitää myös ennallistamista tarpeellisena ja tukee kansallista Helmi-elinympäristöohjelmaa Suomessa. MTK ja SLC ovat tehneet aiemmin ilmastotiekartan, ja nyt järjestöt valmistelevat tutkijoiden avustuksella tiekarttaa luonnon monimuotoisuuden haasteiden ratkaisemiseksi. 

Järjestön kritiikin syynä eivät siis ole tavoitteet, vaan heikosti valmisteltu, käytäntöön sopimaton ja hyväksyttävyyden puutteesta kärsivä asetusehdotus. 

Mitkä ovat ehdotuksen isoimmat ongelmat ja miten niitä tulisi korjata? 

MTK on lainsäädäntöprosessin alusta saakka pitänyt komission ehdotusta erittäin ongelmallisena ja epäonnistuneena. Kritiikin syitä on lukuisia, mutta niistä merkittävimpiä ovat joustamattomuus, liian vähäiset mahdollisuudet kansalliselle harkinnalle, eri tavoitteiden yhteensovittamistarpeiden sivuuttaminen ja puutteelliset vaikutustenarvioinnit. 

Epäkohtien korjaamiseksi tarvittaisiin erityisesti  

• 4 artiklan mukaisten ennallistamisvelvoitteiden rajaamista vain Natura 2000 -verkostoon kuuluville alueille 
• heikentämiskieltojen merkittävää supistamista 
• kansallisen joustonvaran lisäämistä maatalous- ja metsäympäristöjä koskevien indikaattoreiden valitsemiseen 
• maatalouskäytössä olevien turvemaiden ennallistamisvelvollisuuksien pienentämistä 
• komission määräysvallan kaventamista kansallisten ennallistamissuunnitelmien ja delegoitujen säädösten osalta sekä  
• 70 vuoden takaiseen tilanteeseen viittaavasta vertailuajankohdasta luopumista. 

Alla on kuvattu tarkemmin eräitä ehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. 

• Metsä- ja maatalous nähdään lähinnä toimintana, jota tulee tiukalla sääntelyllä ohjata ja rajoittaa. On unohdettu niiden ratkaiseva merkitys useiden kestävän kehityksen ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden saavuttamisessa. Luonnon monimuotoisuuden edistämisen on oltava tasapainossa muiden ympäristötavoitteiden (esim. ilmastonmuutoksen hillintä) ja muiden yhteiskunnallisten tavoitteiden (esim. ruokaturva, energian saatavuus) kanssa. Tämä huomioiden asetusehdotus ei ole realistinen. 
   
• Luonnon tilan parantamisen on oltava taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävää. Tämän vuoksi EU-tasoisten ennallistamistavoitteiden on oltava yleistasoisia, realistisia ja jätettävä runsaasti kansallista liikkumavaraa. Tarkemmat määrittelyt on jätettävä jäsenmaatasolle kohdentamisen ja priorisoinnin, kustannustehokkuuden sekä maanomistajien oikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi. Tähän ei ole edellytyksiä, mikäli ennallistamistoimintaa ohjataan sellaisenaan jäsenmaissa sovellettavalla EU-asetuksella. Läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden näkökulmasta komission ehdotus on kyseenalainen. 
   
• Asetusehdotus jättää kansallista liikkumavaraa lähinnä siihen, millaisin toimenpitein ennallistamista tehdään. Se, missä ja milloin on ennallistettava, on sen sijaan määritelty varsin tarkasti: esimerkiksi direktiiviluontotyyppien osalta toimintaa vaaditaan jokaisessa direktiiviluontotyyppiryhmässä, ja lopulta hyvä tila on saavutettava luontotyyppi- ja jäsenmaakohtaisesti. 
   
• Ehdotus uhkaa mahdollisuuksia jatkaa ruuan-, rehun- ja puuntuotantoa hyvätuottoisilla ohutturpeisilla viljelymailla ja puuntuotoskyvyltään hyvissä ojitettujen turvemaiden metsissä. Esimerkiksi maatalouskäytössä olevien turvemaiden ennallistamis- ja vettämisvaatimukset ovat kohtuuttomia.  
   
• Turvemaat ovat tilatasolla ja alueellisesti merkittäviä ruoan- ja rehutuotannon turvaajia. Taloudelliset menetykset ja kustannusten nousu ovat huomattavia, jos merkittävää määrää turvemaita ei saa enää viljellä tai sallitut vaihtoehtoiset tuotantotavat ovat suomalaisiin olosuhteisiin sopimattomia. Vaihtoehtoiset tuotantomuodot edellyttävät maatalousyrittäjän näkökulmasta myös taloudellista kannattavuutta. 
   
• EU-tasolla ei ole mielekästä asettaa tarkasti määriteltyihin indikaattoreihin liittyviä vaatimuksia maatalous- ja metsäekosysteemeille. Samat indikaattorit eivät sovi kaikkialle, eikä seurantaan ole vielä kaikilta osin valmiuksia. Indikaattoreiden arvojen kehitys on riippuvaista yksittäisten elinkeinonharjoittajien ja maanomistajien päätösvallassa olevista asioista, ja tämän päätösvallan tulee heillä jatkossakin säilyä. 
   
• Metsäasioihin liittyen on muistettava, että EU:lla ei ole yhteistä metsäpolitiikkaa. Tästä lähtökohdasta on pidettävä kiinni: metsäpolitiikan on jatkossakin oltava kansallisen päätäntävallan piirissä. Yksityiskohtaisten indikaattoreiden kautta ei tule kaventaa metsänomistajien mahdollisuuksia päättää esimerkiksi metsänhoidon tavoista. 
   
• Asetus lisäisi komission valtaa delegoitujen säädösten kautta. Tätä ei pidä sallia. Komissiolle ei tule antaa määräävää asemaa myöskään ehdotettujen kansallisten ennallistamissuunnitelmien osalta. Päätösvalta kansallisen ennallistamissuunnitelman sisällöstä (mitä, missä, milloin ja miten ennallistetaan) on myös käytännössä oltava kullakin jäsenmaalla, ei komissiolla. 
   
• Ehdotuksesta aiheutuvat velvoitteet eivät jakaannu oikeudenmukaisesti. Vastuunjaon on oltava reilua jäsenmaiden, elinkeinojen ja sektoreiden (esim. maa- ja metsätalous vs. muut) sekä kansalaisryhmien (esim. maanomistajat vs. muut) kesken. Vaatimus, jonka mukaan ennallistamisen tarpeita määritettäessä huomio kiinnitettäisiin viimeisten 70 vuoden aikana tapahtuneisiin muutoksiin, kohtelee jäsenmaita epäoikeudenmukaisella tavalla. 
   
• Komission vaikutustenarviointeihin on syytä suhtautua suurella varauksella. Monet hyödyt jäävät todennäköisesti laskennallisiksi tai välillisiksi, eivätkä ne realisoidu suorina markkinatuottoina. Rajoitteista johtuvat haitat ja kustannukset ovat sen sijaan varmoja. Hyötyjen ja haittojen ajallinen ero voi olla merkittävä, minkä lisäksi hyötyjät ja haitankärsijät voivat olla vähintäänkin osin eri ryhmiä. On epäoikeudenmukaista ja luonnon monimuotoisuuden edistämisen hyväksyttävyyden kannalta haitallista, mikäli elinkeinonharjoittajan on kannettava toiminnan rajoittamisesta aiheutuva taloudellinen tappio samalla, kun mahdollinen hyöty kohdistuu muille. 
   
• Käytettävissä olevien rahoituslähteiden sopivuutta ja riittävyyttä ei ole mietitty huolellisesti. Esimerkiksi komission ajatus CAP-rahoituksen merkittävästä roolista rahoituslähteenä ei ole toimiva, koska kyseinen rahoitus on tarkoitettu aktiivisen ruuan- ja raaka-ainetuotannon tukemiseen. Jos EU asettaa tavoitteita ja velvoitteita, sen on myös järjestettävä niiden toteuttamiseen tarvittava rahoitus. EU:n biodiversiteettitavoitteiden toteuttamiseksi on tarvetta erilliselle rahoitusvälineelle. 

Anna-Rosa Asikainen

juristi, luonnonsuojelu

luonnonsuojelun lakiasiat

+358 20 413 2454

+358 40 920 9858

aiheet: luonnon monimuotoisuus, ennallistaminen