Lausunto

Lausunto: Tuulivoimarakentamisen suunnittelu. Päivitys 2023 – Ympäristöhallinnon ohjeita

14.09.2023

Ympäristöministeriö

Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry kiittää mahdollisuudesta kommentoida otsikon mukaisesta asiasta.

Osana kansallisia ja kansainvälisiä päästöleikkaus- ja hiilineutraaliustavoitteita yhteiskuntamme sähköistyy teollisuuden, lämmityksen ja liikenteen osalta. Lisäksi kansallisena tavoitteena on irtautua venäläisestä tuontienergiasta sekä kasvattaa omaa energiaomavaisuutta. Tämä kokonaisuus on lisännyt uusiutuvalle sähköntuotannolle kysyntää, mikä on näyttäytynyt myös maanomistajille kasvavina yhteydenottomäärinä. Uusiutuvan sähköntuotannon rakentaminen vaatii tarkkaa maankäytön suunnittelua ja sovittamista tutkittuun tietoon perustuen sekä paikallisia osallistaen. MTK katsoo uusiutuvan energiahankkeiden tuovan maaseudulle ja maakuntiin vaurautta ja elinvoimaa, kun hankkeiden suunnittelussa ja toteutuksessa huomioidaan kestävyyden eri ulottuvuudet sekä vaikutustenarvioinneissa hankkeiden yhteisvaikutuksia.
 

Tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavan yleiskaavan sisältövaatimukset

Edellytyksenä tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavan yleiskaavan käytölle on, että kyseinen kaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä alueella. MTK:n mielestä kaava-alueen on katettava koko 40 db-melualue, joka rajoittaa asuinrakentamista.

Kaava-alueen määrittämisessä kaavan tulee kattaa koko tuulivoiman aiheuttama 40 db-melualue, joka rajoittaa rakentamista.

Tuulivoimarakentaminen perustuu tuulivoimayhtiön ja maanomistajien välisiin maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksiin, jotka ovat kestoltaan pitkäaikaisia ja ylisukupolvisia sekä kattavat tuulivoimahankkeen koko elinkaaren. Rakentamista rajoittava kaava-alue tulee sisältämään voimalapaikan omaavia kiinteistöjä sekä niin sanottuja tuulenottoaluekiinteistöjä, mitkä molemmat käsitellään maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksissa kerta- ja vuosikorvauksineen. Voidaan siis katsoa maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksien korvauksien kattavan rakentamisrajoituksesta aiheutuvaa haittaa. MTK:n mielestä kaava-alueen on rajauduttavaa voimassa olevien maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksien mukaisesti, jotta kaava-alueen sisällä ei olisi vuokrasopimuksen ulkopuolisia maanomistajia, jotka muutoin olisivat rakentamisrajoituksien alaisia ilman maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksien tuomia korvauksia. Näin parannetaan ja ylläpidetään tuulivoimarakentamisen hyväksyttävyyttä ja toteuttaa siten MRL 39 §:n sisältövaatimuksia; yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeudenhaltijalle kohtuutonta haittaa.

Kaava-alueen määrittämisessä kaavan tulee rajautua voimassa olevien maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksien mukaisesti.

MTK kokee opasluonnoksessa kaavan kohtuuttoman haitan määritelmän ja tarkastelun epäselväksi. Määritelmän ja tarkastelun tulee pystyä vastaamaan tilanteeseen, jossa arvioidaan kuinka menetellään tuulivoimalle vuokraamattomien kiinteistöjen osalta sekä kuinka lähelle tuulivoimalle vuokraamatonta kiinteistöä voimalapaikka voidaan kaavoittaa ja sen pohjalta myöntää rakennuslupa.

Opasluonnoksessa yleiskaavan merkintöjen ja määräyksien kuvailussa ja sitä havainnollistavassa liitteessä on MTK:n näkemyksen mukaan ristiriita. Tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavassa yleiskaavassa osoitetaan kartalla alueet, joille tuulivoimaloita voidaan sijoittaa. Kuten opasluonnoksessa kirjataan, niin lähtökohtana on, että yhdelle alueelle voidaan sijoittaa yksi tuulivoimala. MTK:n mielestä yhdelle tv-alueelle voidaan sijoittaa vain yksi tuulivoimala, jotta kaavan ja tuulivoimalan vaikutuksia voidaan aidosti arvioida. Useamman tuulivoimalan sijoittaminen tv-alueelle hankaloittaa vaikutustenarviointia sekä kohtuuttomuuden tarkastelua.

Tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavassa yleiskaavassa osoitetaan kartalla alueet, joille tuulivoimaloita voidaan sijoittaa. Yhdelle alueelle voidaan sijoittaa vain yksi tuulivoimala. Voimalan kaikkien osien tulee mahtua osoitettavan alueen sisäpuolelle.

Opasluonnoksen yleiskaavaa havainnollistavan liitteen tv2 -alue on MTK:n mielestä erittäin huono esimerkki tuulivoiman rakentamisenohjauksesta. Kyseinen kaavamerkintä on ristiriidassa opasluonnoksessa mainitun lähtökohdan kanssa ja kohdentuu ainakin kahdelle eri kiinteistölle. Useamman voimalan tv-alue -merkinnällä kiinteistöjen ja naapurikiinteistöjen omistajat eivät voi arvioida vaikutuksia itselleen tai kiinteistölleen, tai sitä aiheutuuko naapurikiinteistölle rakentamisesta kohtuutonta haittaa. MTK:n mielestä tuulivoiman yleiskaavamerkintöjä havainnollistava liite tulee yhdenmukaistaa opasluonnoksen sisältöön, minkä seurauksena liitteestä tulee poistaa tv2 -aluemerkintä.

MTK ei pidä kohtuuttomana suosituksena, että kaavan valmistelun yhteydessä vaadittaisiin alustava sähkönsiirtosuunnitelma liityntäyhteyksien toteuttamiseksi. Liityntäyhteyksiä ei yleensä ole käsitelty osana osayleiskaavoitusta, sillä liityntälinjan lopullinen sijoittuminen ratkeaa vasta kantaverkkoyhtiö Fingridin antaessa hanketoimijalle vahvistuksen liittymispisteestä kantaverkkoon, minkä Fingrid antaa tuulivoimahankkeen saadessa lainvoimaiset rakennusluvat. Liityntälinjojen huomiointi osana kokonaisuutta ja sen vaikutustenarviointia, erityisesti käsiteltäessä useampaa tuulivoimahanketta, mahdollistaisi kuntatason koordinointia sekä antaisi osayleiskaavasta päättäville kuntapäättäjille todellisemman kuvan hankkeen vaikutuksista maankäytön näkökulmasta. Samalla tämä mahdollistaisi kunnille osana kaavan käsittelyä ja hyväksyntää tarkastella liityntälinjojen reittivaihtoehtoja, teknisiä ratkaisuja sekä maanomistajien kohtelua, sillä voimajohto aiheuttaa käytönrajoituksia kiinteistölle sekä mahdollisesti naapurikiinteistöille suojaetäisyyden takia.

Suunnittelutarveratkaisu vai kaava?

Tuulivoimarakentamisen suunnittelu – päivitys 2016 -versiossa määriteltiin tuulivoiman seudullisen vaikuttavuuden ja siten sen huomiointitarpeen maakuntakaavassa vähintään 8-10 voimalan kokonaisuutta. Tulkinnallisesti seudullista vaikuttavuutta pienemmät voimalakokonaisuuksien käsittelyyn riitti kunnallistason kaavoitus. Tuulivoimarakentamisen suunnittelu – päivitys 2023 -versiossa ei vastaavaa määrittelyä tai ohjeellisia raja-arvoja. MTK:n mielestä oppaan 2023 -versiossa voidaan tuoda esille vallitsevaa käytäntöä seudullisen vaikuttavuuden tulkinnasta sekä suunnittelutarveratkaisun ja kaavan erottelusta, mikä yhtenäistäisi toimintatapoja ja parantaisi tuulivoimahankkeiden suunnittelun ja toteutuksen ennakoitavuutta.

MTK on huomannut seudullisen vaikuttavuustulkinnan asettuneen vähintään 10 voimalan raja-arvoon, mikä sama kuin YVA-menettelyn vähimmäisvoimalamäärä. Yleiskaava on koettu riittäväksi ilman maakuntakaavaa 5-9 ja suunnittelutarveratkaisu pienissä 1-4 voimalan hankkeissa.

Tuulivoima-alueiden osoittamista kaavoissa edellytetään alueiden ja olosuhteiden erilaisuuden huomioon ottamista, mikä on luonut alueellista vaihtelua tuulivoiman seudullisen vaikuttavuuden tulkinnassa. Pääsääntöisesti tuulivoima tulee huomioida maakuntakaavoituksessa vähintään 10 tuulivoimalan kokonaisuuksissa. Yleiskaava on riittävä ilman maakuntakaavamenettelyä pääsääntöisesti 5-9 tuulivoimalan kokonaisuuksissa. Pienissä 1-4 tuulivoimalan kokonaisuuksissa suunnittelutarveratkaisu on pääsääntöisesti riittävä.

 

Rakennuslupa ja toimenpidelupa

Tuulivoimapuiston perustaminen perustuu laaja-alaiseen vaikutustenarviointeihin sekä maankäyttötavoitteiden yhteensovittamiseen maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksien mukaiselle alueelle. Tuulivoimalan varsinaiset rakennuspaikat ratkeavat vasta kaavoituksen yhteydessä, minkä jälkeen alkaa rakennuslupien hakeminen ja myöntäminen. Maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksissa on vuokranantajan eli maanomistajan osalta tarkoituksenmukaista, että hallintaoikeus siirtyy vuokralaiselle vasta rakennuspaikkojen varmistuttua ja vain rakennuspaikkojen osalta. Hallintaoikeudella on merkittävä vaikutus maanomistajan toimintamadollisuuksiin maa- ja metsätaloudessa, sillä esimerkiksi maataloustukien myöntäminen on sidottu hallintaoikeuteen ja metsätaloudessa hallintaoikeudenhaltija on varsinainen puukauppaosapuoli.

MTK katsoo, että hallintaoikeudesta on syytä kirjoittaa oppaassa laajemmin ja tarkemmin. Tuulivoimayhtiöillä ei ole halua tai tahtotilaa harjoittaa vuokratuilla alueilla maa- ja metsätaloutta tuulivoiman lisäksi, ja yleisenä sopimuksellisena tahtotilana on ollut hallintaoikeuden olevan vuokranantajalla eli maanomistajalla muilta osin kuin voimalapaikkojen osalta. Hallintaoikeuden roolin ja sen siirtymisen selkeyttämiselle on merkitystä erityisesti Suomen metsäkeskuksen ja Ruokaviraston toiminnalle osana toiminta- ja valvontaympäristöä.

Kiinteistön hallintaoikeus tarkoittaa, että voit pitää hallussasi ja käyttää kiinteistöä omistajan tavoin. Tuulivoimarakentamiselle tarvittava hallintaoikeus siirretään yleisimmin maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksilla varsinaisen kiinteistöhankinnan sijaan. Osana tuulivoimarakentamisen suunnittelua yleisenä käytäntönä on vuokrata laaja-alaisesti maa- ja metsätalousalueita suotuisalta tuulivoimatuotantoalueelta ja toteuttaa voimalapaikkojen tarkempi sijoittaminen kunnallisessa kaavoitusprosessissa, jossa yhteensovitetaan maankäyttötavoitteita ja minimoidaan tuulivoimasta aiheutuvaa haittaa mm. asutukselle. Kaavoitusprosessin käynnistäminen tai siinä osapuolena oleminen ei vaadi laajaa koko suunnittelualueen kattavaa hallintaoikeutta kiinteistöihin. Tuulivoimarakentaminen vaatii hallintaoikeuden todentamisen lupaprosesseissa (esimerkiksi rakennuslupa). Tuulivoimarakentamisen osalta on riittävää ja maanomistajan kannalta tarkoituksenmukaista, että hallintaoikeus siirtyy vasta rakennuspaikkojen varmistuttua ja vain rakennuspaikkojen osalta.

Tuulivoimalan purkaminen

Opasluonnoksessa käsitellään vakuuden asettamista, jotta purkukustannukset voidaan kattaa siinäkin tilanteessa, jossa voimalan omistaja ajautuisi konkurssiin tai tapahtuisi jotain muuta ennalta arvaamatonta. MTK:n mielestä vakuutta ei pidä asettaa vain arvioitujen purkukustannuksien kattamiseen vaan myös alueen ennallistamiseen. Näitä ennallistamistoimia ovat mm. alueiden metsitys sekä maisemointi. Ennallistamistoimien sisältyessä vakuuden piiriin, turvataan alueiden sujuvampi palautuminen esimerkiksi metsätalousmaaksi. Ennallistaminen voidaan katsoa positiiviseksi ilmastoteoksi, kun sillä ehkäistään metsäkatoa ja metsitetään puuttomia metsä-, jouto-, kitumaa-alueita.

MTK:n mielestä vakuuden asettamisesta voisi asettaa suosituksen, että vakuus kokonaisuudessaan tai osa siitä asetettaisiin ennen rakennustöiden aloittamista, jotta vakuuden luoma turvamekanismi olisi olemassa jo tuulivoimalahankkeen rakennusvaiheesta alkaen. Rakennusvaihe voidaan tulkita taloudellisesti herkäksi vaiheeksi, sillä varsinaisia tuloja ei vielä siinä vaiheessa hankkeella ole.

YVA-menettely ja kaavoitus yhteismenettelynä

Ilmoitus asianosaisille maanomistajille, joiden maille tai lähiseudulle on käynnistetty tuulivoiman osayleiskaavan valmistelu ja ympäristövaikutustenarviointi. Tuulivoimalla tuotantoalueen ja kantaverkon välisellä sähkönsiirron liityntälinjalla on vaikutuksia maanomistajien maankäyttöön omistamillaan kiinteistöillä, mm. rakentamis- ja kehittämisrajoituksien muodossa. Tuulivoiman osayleiskaava sekä ympäristövaikutustenarviointi ovat hankevetoisia ja kohdentuvat rajatulle alueelle. MTK:n mielestä on perusteltua suositella kaavoitus- ja YVA-arviointitoimijoita olemaan suoraan yhteydessä maanomistajiin, joiden maaomaisuuteen kaavoitus- ja ympäristönarviointitoimet sekä mahdolliset käytönrajoitukset on kohdentumassa. MTK ei koe kunnallista sähköistä ilmoitustaulua tai muuta yleistä ilmoitusta riittäväksi, sillä ne saattavat ajankohdasta ja ilmoitusmuodosta riippuen jäädä huomaamatta. Uusiutuvan energianhankkeissa paikallisen hyväksyttävyyden rakentaminen ja ylläpitäminen ovat ensiarvoisessa asemassa hankkeen toteuttamissa, missä riittävä ja osallistava vuorovaikutus ovat avainasemassa.

Tuulivoimahankkeen toteuttajia, tuulivoiman osayleiskaavan kaavoittajia ja YVA-arvioijia suositellaan olemaan yhteydessä suoraan, esimerkiksi kirjeitse, niihin maanomistajiin joiden maaomaisuuteen on kohdentumassa kaavoitus- ja YVA-toimia sekä mahdollisia käytönrajoituksia tuulivoimasta tai sähkönsiirron liityntälinjasta. Riittävä ja osallistava vuorovaikutus paikallisella tasolla on avainasemassa, kun tuulivoimahankkeen hyväksyttävyyttä halutaan edistää ja ylläpitää.

Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä sekä ratalaki
 

Tuulivoimassa väylien huomiointi tarkoittaa sekä suoja-aluetta että rakentamisvaiheessa niiden hyödyntämistä osana tuulivoimalaosien logistista kuljetusta. Suoja-alueet ovat perusteltuja turvallisuuden näkökulmasta ja opasluonnoksessa mainitaan erikseen Liikenneviraston (nykyinen Väylävirasto) antama ohje tuulivoimaloiden etäisyysvaatimuksista maanteihin ja rautateihin (Liikenneviraston ohje 8/2012) ilman, että ohjeen sisältöä avattiin. MTK:n mielestä on suotavaa tuoda tuon ohjeen etäisyysvaatimukset osaksi opasta.

Tuulivoimaloiden rakentamiseen, huoltoon ja ylläpitoon tarvitaan lähtökohtaisesti aina myös alemman tieverkon eli yksityisteiden käyttömahdollisuuksia. Tuulivoiman maanvuokra- ja käyttöoikeussopimuksilla voidaan käsitellä niitä yksityisteiden käyttöoikeuksia, joihin yksittäisen maanomistajan oikeudet riittävät. Yksittäinen maanomistaja ei voi päättää tai antaa suostumusta tienkäytölle, jos kyseistä tietä hallinnoi tiekunta.

MTK:n mielestä oppaaseen on lisättävä kappale käsittelemään yksityistielakia sekä selventämään yksityisteiden käyttöä ja tiekuntien roolia osana tuulivoimaloiden rakentamista, huoltoa ja ylläpitoa.

Sähkömarkkinalaki ja lunastuslaki
 

MTK tukee oppaan suositusta, että yksittäisten tuulivoima-alueiden liityntäjohtojen rakentaminen ei aina ole tarkoituksenmukaista, vaan verkko tulisi suunnitella ja rakentaa kokonaisuutena. Oppaassa tulisi olla vahvemmin esillä suositus ja ohjaus yhteisrakentamisesta samaan voimajohtokäytävään ja -pylväisiin. Vastuullisessa, tehokkaassa ja metsäkatoa hillitsevässä voimajohtorakentamisessa on tarkoituksenmukaisempaa rakentaa yksi 400kv -voimajohto tukemaan useampaa uusiutuvan energianhanketta kuin rakentaa kaksi tai useampi 110kv -voimajohtoa rinnakkain.

Voimajohtoreitin käyttöoikeuden lunastamisen vaikutukset ovat laajemmat kuin opasluonnoksessa on mainittu. Käyttöoikeuden rajoittaminen ei supista maanomistajan oikeuksia vain johtoalueella sisällä tai pelkästään metsätalouden harjoittamista. Ilmateitse toteutettu voimajohto pirstaloi metsätalousmaata sekä luonnontilassa olevia metsiä, mikä vaikuttaa myös voimajohdon ympärillä toteutettavaan metsätalouteen ja luontoarvoihin. Lisäksi voimajohdon seurauksena kiinteistön kehittämismahdollisuudet rajoittuvat tai lakkaavat kokonaan. Näitä kehittämismahdollisuuksia rajoittavia ovat mm. suojavyöhykkeet rakentamiselle, maa-ainesten ottoon ja tuulivoimalle opasluonnoksen suojaetäisyyden mukaisesti. Tuulivoiman tarvitsemat liityntälinjaetäisyydet vaihtelevat tyypillisesti muutamista kymmenistä kilometreistä jopa yli sataan kilometriin , ja niiden koordinoimaton rakentaminen voi kiinteistökohtaisten vaikutuksien lisäksi aiheuttaa merkittäviä tuulivoimarakentamisen katvealueita.

MTK:n mielestä voimajohdon vaikutuksia maanomistajan käyttöoikeuksiin ja -mahdollisuuksiin tulee kuvailla nykyistä laajemmin ja samalla painottaa voimajohtorakentamisen suunnittelun ja rakentamisen yhteistoteutusta ja -koordinointia.

Vesilupa aluevesillä

Opasluonnoksessa käsitellään vesilupaa tuulivoimarakentamisen, voimajohdon sekä muiden sähköjohtojen ja sähköasemien sijoittamiseksi. Nykyinen kuvaus vesiluvasta antaa ymmärtää, että tuulivoimalan voisi rakentaa ilman vesialueen omistajan suostumusta, eli vaadittavan käyttöoikeuden voisi hankkia pakkolunastusmenettelyin, vaikka näin ei todellisuudessa ole. Tuulivoimarakentamista ei tulkita yleisen tarpeen vaatimaksi hankkeeksi riippumatta siitä, että onko hanke sijoittumassa maalle tai vesialueelle. MTK katsoo tarpeelliseksi, että vesiluvan tarve aluevesillä käsitellään oppaassa eriteltynä tuulivoimarakentamisen ja siihen liittyvän voimajohtorakentamisen osalta, jotta väärinymmärryksiltä vältytään.

Ympäristövaikutusten arviointi YVA-menettelyssä

Opasluonnoksessa esitellään ympäristövaikutusten arviointia YVA-menettelyissä, minkä tarkoituksena on kuvailla tunnistettavia ympäristövaikutuksia, jotta niitä voitaisiin lieventää tai kokonaan poistaa. Tällaisia huomioitavia vaikutuksia luontoarvoihin ovat mm. vaikutukset suden, poron, metsäpeuran, maakotkan ja riistaeläimien käyttäytymiseen. Tuulivoiman vaikutuksista kyseisiin eliölajeista on tutkittu ulkomailla, mutta ne tulokset eivät ole täysin sovellettavissa Suomen vaihteleviin olosuhteisiin. Luonnonvarakeskus on käynnistänyt keväällä 2023 viiden vuoden seurantatutkimuksen kohdentuen niin sanottuihin direktiivilajeihin eli suteen, metsäpeuraan ja maakotkaan sekä poronhoitoon ja poronhoidon kustannuksiin. Lisäksi kartoitetaan metsästäjien näkemyksiä ja kokemuksia tuulivoiman vaikutuksista metsästykseen.

MTK katsoo tarpeelliseksi mainita Luken tuulivoimatutkimuksen, jotta tuulivoimatoimijoiden, kaavoittajien ja YVA-arvioiden tietoisuus kotimaisesta seurantatutkimuksesta vahvistuisi ja jotta sen tuloksia ja toimintasuosituksia osataan odottaa ja tarvittavin osin huomioida osana tuulivoimahankkeen suunnittelua ja toteutusta. Opasluonnoksessa tuodaan esille korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja. Korkein hallinto-oikeus on antanut 25.8.2023 ratkaisun (KHO:2023:73), jossa käsiteltiin, oliko tuulivoimaloiden rakennushanke mahdollista toteuttaa aiheuttamatta susien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellon vastaisia vaikutuksia, kun tuulivoimahankealueelle oli osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen muodostunut susireviiri. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden antaman päätöksen, joka kumosi tuulivoimapuiston rakennusluvat. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan toteutetut selvitykset tuulivoiman osayleiskaavavaiheessa osoittavat, ettei rakennuslupien myöntämisestä aiheudu alueella esiintyville susille luonnonsuojelulain vastaisia kielteisiä vaikutuksia. Tämä tuorein korkeimman hallinto-oikeuden päätös on MTK:n mielestä myös esiteltävä oppaassa.

Keskeiset vaikutukset ja niiden selvittäminen
 

Opasluonnoksessa käsitellään riittävällä tarkkuudella tuulivoiman vaikutuksia ekologisesta, sosiaalisesta ja turvallisuusnäkökulmasta. Tuulivoiman taloudellisten vaikutusten arviointiin opasluonnos ei nykymuodossaan tarjoa neuvoja. MTK mielestä oppaaseen tulee lisätä vaikutukset elinkeinotoimintaan, mikä tarkoittaa vaikutustenarviointia maa- ja metsätalouteen sekä eri maanomistusoloihin ja kiinteistönomistajiin.

Helsingissä 14.09.2023

Juho Ikonen
Maankäytön asiantuntija

Leena Kristeri
Vt. Elinvoimajohtaja

aiheet: mtk, ympäristöhallinto, tuulivoima, lausunto